在现代国家，民生改善既是公民个人及其家庭的责任与追求，但另一方面又需要政府、社会、市场各方面的支持。为此，厘清个人、家庭、政府、市场、社会多个主体在民生和社会福利中的责任，是福利社会建设的前提。我们党是全心全意为人民服务的政党，立党为公、执政为民是我们对人民的庄严承诺，但这不代表我们就要对所有的民生事务大包大揽，而应当是从社会主义初级阶段的现实出发、从实现全面小康和中华民族伟大复兴的“中国梦”出发，实事求是，既尽力而为，又量力而行。党的十八届三中全会《决定》提出，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”。目前，重点应当是从现实出发，并着眼于长远，建立与中等发展水平相适应的基本民生保障体系。
基本民生要“兜底”、“保底”
民生一般是指百姓的生计与生活。近来以来，孙中山先生基于民族、民权与民生的三民主义对民生进行解释，提出“民生就是人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命。”孙中山认识到民生的重要性，民生由此就上升到国家政策层面，并进一步发展成为以平均地权、节制资本为主要内容的民生主义。
在现代社会，民生的内涵十分丰富。民生既可以从整体社会生活角度入手，用来指与民众生活相关的政治、经济、社会等多个领域及诸多事务的总和。这种广义的界定可以体现民生的综合性与重要性，但是，对于把握民生的确切涵义几乎没有意义。民生又可以从民众社会生活层面入手，用来指与民众社会生活直接相关联的生活状态及其发展提升的机会。从这个视角来看，民生主要包括民众的社会生活状态、发展提升机会、基本权益保护、社会福利保障等方面。它涉及民众最关心、最直接、最现实的切身利益问题，是政府通过各种社会政策予以保障的目标。
从民生涵义出发，基本民生是构成民生的基础和底线，是指民众基本的社会生活状态及其基本的发展提升机会。基本民生是政府和社会对其成员所承担的基本责任。当现代工业社会来临后，个人与家庭越来越难以应对大规模社会化生产所带来的多种社会风险，而作为社会整体利益代表的政府必须承担起这种责任，采取社会政策保障社会成员的基本生存与发展。当然，这既不排除全体社会成员共享社会发展成果的价值取向，也不排除个人通过自身努力获取更高更好的社会生活。从基本民生的这种界定来看，民生的涵义可以区分为底线生存与发展保障两个层面：
从底线生存的层面而言，基本民生主要是指民众维持基本生存所必须的生活状态。民众生存需要维持其生存所必需的食物、水、衣物、住所等物质保障，而这也就成为政府和社会对民众的最基本保障，即要保障社会中的每个成员可以有尊严的生存生活下去。构成底线生存的内容诸如最低生活保障，社会救济，基本医疗、基础教育、住房保障等。
从发展保障层面而言，基本民生还指民众在底线生存状态基础上可能的发展和提升机会。民众不仅要有尊严地生存，还需要在维持生存状态的同时，获得生存生活的发展和提升的可能性，给民众以未来生活更好的希望。也就是政府和社会在解决民众基本生存问题后，必须考虑社会成员的发展提升机会。构成保障提升层次的主要内容有义务教育，就业保障，职业培训，合理流动，财产、就业、社会参与等权益保障等。
从上述基本民生的涵义来看，它具有以下特征：
一是保底性。基本民生侧重保障社会成员的基本生存权益及其相应的发展机会，它所发挥的是基本的“兜底”、“保底”功能，以抵御社会成员作为个体人所遇到或可能遇到的社会风险，例如年老、残疾、重病等。基本民生的核心是对民众基本生存底线及其发展机会的保障及其提升，而不是越过底线去提高生活质量。
二是基础性。保障社会成员的基本生存需要，政府通过社会政策为其建构基础性社会保障体系，主要包括最低生活保障、基本医疗卫生保障、义务教育、基本住房保障等。这些基础性的社会保障体系通过提供公共产品方式来满足部分贫困、弱势群体的需要，为其提供基本的救助性服务，建构起基本民生的底线。
三是非逆性。基本民生保障民众的基本生存权益，要发挥“兜底”、“保底”功能。这就意味着基本民生保障只能用做“加法”的方式来确保民众的基本生存以及在此基础的发展机会。赋予保障底层民众基本生存的社会救济，如果减少必将给民众的基本生存带来危害，这就决定了基本民生的不可逆性。
保障基本民生的“三驾马车”
基本生存、发展保障、成果共享是保障基本民生的“三驾马车”。基本民生的对象是指基本民生的受众或者受益对象。基本民生总是针对社会成员或者民众的，但是，由于社会价值观念、意识形态、体制和资源等的限制，一般而言，政府会根据社会群体生活状况、可用社会资源情况等，对基本民生的对象有所取舍。也就是说，基本民生的对象有的是针对全体社会成员，覆盖所有民众，有的则针对特定的社会群体，表现出一定的排他性。基本民生的对象既可以是全体社会成员，也可以是有所侧重、针对特定的社会目标群体，例如社会弱势群体。因此，基本民生对象可以划分为两种：
基本民生的一般对象是全体社会成员或民众。基本民生是为了保障全体社会成员的基本生存权益，以及在此基础上的发展机会，从而应对个人无力应对的社会风险，维持社会的稳定与秩序，为整个社会的发展和谐创造条件。因此，基本民生必须覆盖全体民众，考虑所有社会成员的需求，保障所有民众的生存与发展机会。
基本民生的特定对象是部分或者特定的社会成员或者特殊社会群体。在社会中，总会有部分社会成员由于自身背景、能力等因素限制而处于不利境地，他们无法通过自己的劳动获取维持其生存和发展的基本条件，无法维持正常社会生活所需的基本生活资料。对此，政府需要通过社会救助等政策予以救济，保障其基本生活所需，同时保障其发展和提升的机会。
由于社会价值观念、国情及社会发展状况的不同，基本民生的内容在不同国家、不同时期都存在一定差异。根据我国经济社会发展的实际情况，可以将我国基本民生的内容概括为以下三方面：
一是基本生存。基本生存意味着民众的生存底线，是民众维持其基本生存所必须的达到的生活状态。民众生存需要提供其生存所必需的食物、水、衣物、住所等物质保障，政府和社会在民众面临生存危机时，为民众提供基本的社会必需品，保障民众可以生存下去。维持基本生活构成基本民生的底线，这一底线是刚性的，如果达不到这一底线，民众就难以生存下去。政府对基本生存的保障主要体现在最低生活保障、灾害救济、流浪乞讨救助、住房救助、紧急医疗救助、临时生活救助等社会救助政策中。
二是发展保障。所谓发展保障是指在维持民众基本生存的同时，要为民众的自身发展和生活改善提供必要的条件。人们不仅要维持基本生存，还需要有能力和机会提升自己生活的质量和水平。这就要求政府和社会在保障民众基本生存的同时，还要为其提供促进其发展的可能和机会，以期为民众提升自身生活水平创造机会，给民众以更好生活的期望。政府对民众的发展保障体现在义务教育、医疗卫生、鼓励就业、职业培训、社会事务参与等社会政策中。
三是成果共享。成果共享是指民众在其基本生存及发展得到保障的基础上，作为社会成员对经济社会发展成果的分享和共享。任何国家的经济社会发展都是国家资源使用与增值的结果，本应该惠及全体社会成员，不管其是否参与社会劳动和价值创造。当民众基本生存、发展保障实现之后，随着经济社会发展水平的提高，政府公共财政实力的壮大，政府应该进一步提升基本民生保障的范围和水平，使得全体民众，尤其是贫困、弱势群体共享社会发展成果，为其提供一定的社会福利，以提升其生活质量。政府对民众的成果共享主要体现在社会保障的提升上，例如低保标准的提高、义务教育的延长、特定津贴及补贴的发放、社会福利的拓展等。
应该注意的是，基本民生的内容从表面看来是层次递进关系，但是，其实质却是并列关系。保障基本民生应该同时关注基本生存、发展保障和成果共享三个方面，而不能有所偏重。当前，我国的基本民生之所以会出现问题，正是我们过分侧重民众的基本生存，而忽视了民众的发展保障和成果共享两个方面。结果，民众对优质教育资源难以获取、就业困难、向上的社会流动机会减少，贫富差距拉大，很多社会成员并没有共享发展的益处，以至于教育、医疗、住房被人们视为“新的三座大山”，对进一步推进改革的共识出现疑问。
建立基本民生保障体系
影响基本民生水平的因素很多，不同国家、不同发展时期的基本民生水平也会存在较大差距。基本民生大多以社会上的贫困、弱势群体为优先考虑对象。一般来说，基本民生的水平要考虑满足、维持社会成员的基本生存生活水平，并恰当考虑其发展保障及共享经济社会发展成果的要求。其中基本生存生活水平是基本民生的底线，考虑绝大部分社会成员的生活状况，以及发展及社会福利的需求，都会在此底线基础上适当予以提高。
基本民生的实际水平主要决定于三个因素：一是政府可用于基本民生保障的资源;二是资源传递渠道的消耗;三是基本民生对象的数量。其中，政府可用于基本民生保障的资源，既包括政府通过公共财政预算、预算外收入等筹集到的用于基本民生的政府资源，也包括政府通过向企业、民众等募捐所能调动的社会资源。资源传递渠道的消耗是指资源在从政府或社会传递到民众的整个过程中，因为各种原因对资源的消耗。基本民生对象的数量是指政府在保障基本民生时所确定的保障对象的多少。三者之间的关系很明确，资源越多、消耗越少，保障对象越少，基本民生的实际水平就比较高。用比喻说明，政府资源犹如蓄水池中水量的多寡，对象数量好像需要灌溉土地的多少，渠道消耗就像从蓄水池到土地过程中水量的损失，这样基本民生的水平就是土地浇灌时平均能分配到的水量。一般说来，基本民生需要保障和维持在社会成员的一般生活水平。不能过低，也不能过高。如果过低，就会出现保障不到位的现象。反之，如果过高，就会出现养“懒汉”的现象。
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人口基数大，生产力发展水平总体上仍然较低，仅仅达到中等发展水平。而且，地区发展不平衡，城乡差距较大，特别是社会保障和民生事业方面的历史欠账较多，制度建设仍然处于不断探索与逐步完善中。
为此，现实的民生改善路径选择：一是必须坚持与经济社会发展水平相适应，从最需要解决的问题、最需要重点保障的人群、最能促进社会公平正义的项目入手，建立起与中等发展水平相适应的基本民生保障体系。二是针对各类民生事务和项目、保障人群、社会关注重点等，排出轻重缓急，稳步提高各项待遇标准，在发展中让越来越多的城乡居民分享越来越多的改革开放成果。三是在进一步厘清政府、市场、社会和公民福利责任的基础上，通过制度化建设，调动各方面的积极性和创造性，形成民生不断改善、福利不断提高的合力，使各项民生事业在创新实践中不断得到健全和发展。
(作者：国家行政学院社会和文化教研部副教授)
