党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)强调，全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。党要提高领导水平和执政能力，就必须加强自身建设，其中一个重要方面就是改革和完善党内制约与监督制度。《决定》对此进行了深刻的论述和全面部署，值得我们认真研究。

一

《决定》确定了全面深化改革的总目标是，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。要推进国家治理体系和治理能力的现代化，首先必须实现党内权力结构及其运行机制的现代化。为此，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”[2]。监督制度是权力运行体系的主要组成部分和重要环节。监督制度不完善，整个权力运行体系就残缺不全，难以正常有效运转。改革和完善党内制约与监督制度的出发点和落脚点是提高党内监督的功效，增强党的防腐反腐能力。为此，《决定》强调要进一步规范权力。

其一，“规范各级党政主要领导干部职责权限”[3]。主要领导干部职责权限不清、界限不明，是造成党内权力过分集中和权力滥用的一个重要原因。由于职责权限模糊不清，许多重要的工作和重大决策只能由“一把手”来承担。结果“一把手”的权力过大，负担过重。而领导班子的其他成员，即使对其所分工负责的工作也难以做出决策。职责不清还造成了监督的困难。工作中出了问题，无法追究具体领导干部的责任。规范职责权限既有利于约束“一把手”的权力，增强领导班子其他成员的职责，调动大家的积极性、主动性和创造性，也有利于提高党内民主监督的针对性。

其二，“科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”[4]。党内机构的设置及其职能的确定，总体上比较好，保障了党的各项工作正常有序进行，但也存在着一些亟待解决的问题。有些机构配置不够合理，职责定位不够清楚，工作任务不够明确。有些工作的职责相互交叉、重叠，而有些工作则存在着没人抓、没人管的现象。这就给党内的监督工作造成很大的困难。因此，要加强党内制约与监督，就必须进一步明确各部门的职责定位和工作任务。

其三，公开领导干部的权限和职责。为了便于监督，党内权力不仅要科学配置、明确规范，而且要予以公开，要积极推行地方各级党委及其工作部门“权力清单制度”，并“依法公开权力运行流程”[5]。所谓“权力清单制度”，就是对各主要领导干部和各部门的权限、职责和工作任务进行明确规范，并将其结果列出清单，向全党和全社会公布。要让全党和全社会都知道，哪些工作由哪位领导负责，由哪些部门来管，以便于对其进行具体的监督。同时，“清单”也明确领导干部和各部门的职权范围，防止少数领导干部和部门滥用职权。所谓“权力运行流程”，就是党内决策以及决策贯彻落实的步骤和过程。要把这一过程进行系统化、规范化，并用形象、鲜明的形式加以公开。要真正做到决策公开、执行公开、结果公开、监督公开。要让全党和全社会都知道党内的权力是如何运行的，以便于大家进行监督，防止少数领导干部和部门在决策和执行的具体环节中营私舞弊，谋取个人利益。

其四，明确对领导干部廉政勤政的要求。《决定》不仅规范了权力，而且对掌权干部的行为举止、工作作风、生活作风进行了明确的规范。党内贪污腐败和干部工作、生活作风等方面的问题之所以屡禁不止，其中一个重要的原因是这方面的要求不够明确和具体，从而造成了日常监督工作的困难。党的十八大以来，我们党进一步加大了防腐反腐和廉政勤政工作的力度，并出台了“八项规定”，用于规范各级领导干部的行为举止。在此基础上，《决定》进一步明确要求，领导干部要带头改进作风，严格遵守领导干部工作和生活保障制度，不能多处占用住房和办公用房，不能违规配备公车、秘书、警卫；严格遵守领导干部亲属经商、担任公职、出国定居等制度。

没有规矩不成方圆，没有明确的规范，监督就难以进行。上述对权力的规范和对各级领导干部在廉政勤政、工作作风、生活作风方面的明确要求，为改革和完善党内制约与监督制度明确了目标，奠定了基础。

二

《决定》进一步明确了党内监督的重点，即“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”[6]。这一制约与监督主要体现在两个方面。一方面，领导干部是否依法依规，科学行使权力；另一方面，领导干部是否存在以权谋私的问题。具体来说，就是要贯彻落实以下几个方面的工作。

其一，要进一步加强对领导干部的“权力观”“科学发展观”教育。党内的权力来源于广大党员。广大党员通过党代会选举产生党委全委会，党委全委会选举产生党委常委会成员。在此基础上，通过领导班子的分工，领导干部才有机会掌握和运用相关的权力。权力是党给的，领导干部是代表党组织来掌握权力的。他们应该运用这种权力全心全意为党工作，为人民服务。凡贪官污吏和以权谋私者，都颠倒了这种权力的授受关系，把权力视为私人财产和为私人谋利的工具。作为党内民主监督的一个重点，就是严防领导干部滥用职权，以权谋私。

领导干部必须依照党纲，根据领导班子的分工，运用自己所掌握的权力，做好分内的工作。不能违反《中国共产党章程》(以下简称党章)，不能突破权力边界、超越职权范围，更不能滥用职权。主要领导干部应坚持民主集中制的原则，防止独断专行。个人分工负责要同党委集体领导相结合，要坚决贯彻落实党委统一领导下的分工负责制。要坚持民主决策，在决策中广泛听取意见，既要听取领导班子其他成员的意见，也要听取广大党员干部的意见。要坚持科学决策，坚决贯彻落实中央的精神，从本地区本部门的实际出发，深入调查研究，广泛了解社情民意，以推动本地区、本部门工作的健康发展。要坚持科学发展观，树立正确的“政绩观”“发展观”，既要推动本地区、本部门改革开放事业的大力发展，又要坚持协调、均衡发展，注意节能减排，保护环境，维护人民的切身利益，使改革成果真正惠及人民群众。

其二，要严防领导干部以权谋私。严防干部以权谋私的重点在于：一是防止领导干部以权谋官，要严厉打击跑官要官、买官卖官的腐败行为；二是严防领导干部以权谋财，有些干部为了发财，不惜利用手中的权力，贪污受贿，甚至肆无忌惮地索贿。这方面的贪污受贿，直接同政府和市场的关系扭曲有着密切的联系。因此，防止和反对贪污腐败，既要管住权力，又要规范市场。旧体制下，政府的权力过大，直接掌控和配置资源。相关的干部手握重权，进行权力寻租。而一些企业则通过向这些干部行贿，得到所需要的资源。《决定》指出，要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”[7]，这既是经济体制改革的“核心问题”，也是从根本上斩断领导干部同市场利益关系的重要举措，有利于防腐反腐体系的建立。

其三，要加强对“一把手”的监督。首先要加强和改进对“一把手”行使权力的制约和监督。我国的政治体制、党内权力结构和运行机制的一个问题是，权力过分集中于“一把手”。与领导班子其他成员相比，“一把手”更加位高权重。党内重大决策，包括重大人事任用、重大方针政策的调整、重要资源的配置乃至重大项目的审批决定，往往最终都由“一把手”拍板决定。共产党是执政党，在现行体制下，党委“一把手”无疑也是整个党政领导班子的“一把手”。党委“一把手”不仅领导和管理党的事务，而且掌管全局工作。地方经济社会发展和改革开放的重大举措，都由党委“一把手”主持、讨论、审议、决策。“一把手”位高权重，而对其又缺乏有效的制约监督机制，这就容易产生各种问题和弊端。轻者会造成独断专行和决策失误，重者则往往造成滥用权力和以权谋私。“一把手”贪污腐败，上行下效，容易产生贪腐大案、“窝案”。因此，贯彻落实十八届三中全会的精神，改革和完善制约与监督制度，必须加大对“一把手”行使权力的监督和制约，下大力实现这方面的制度和体制创新。

《决定》强调要改进中央和省、区、市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。巡视制度是近年我们推出和坚持的一项搞好党风廉政建设的重要举措，它是对现行制约监督体制的一个很好的补充和完善。具体来说，就是由中央纪委会同中组部派出若干中央巡视小组，直接对各省区市、中央各部委和中央企事业单位党组织的工作进行检查和巡视，其重点就是巡视、检查单位“一把手”的工作。这项工作富有成效，得到中央的肯定和广大党员的好评。因此，十八届三中全会决定在以往试点的基础上，全面铺开这项工作。中央直属的巡视小组将分批次轮流对上述单位开展巡视工作，做到巡视工作的“全覆盖”。同样，各省区市也参照中央的模式开展巡视工作。巡视工作并不是现在才开始的。十八届三中全会所强调的是加强和改进巡视工作，也就是在总结以往巡视工作经验教训的基础上，进一步完善相关的制度，进一步规范巡视工作的方式、方法、工作流程和操作程序。例如，巡视小组的工作重点是发现被巡视单位的问题，并将贪腐案件的一些重要线索向纪委及有关部门进行汇报，并不进行腐败案件的查处工作。这就把纪委的正常工作和巡视工作加以明确区分，避免巡视组陷入办案的具体工作，而延误巡视的进程。又如，明确规定了中央巡视小组的成员并不固定，而是临时从各部门抽调一部分领导干部组成。这就避免了被巡视单位对巡视小组成员拉关系、找门路、托人情甚至直接或间接行贿的风险，从而使巡视工作真正做到客观、公正、廉洁、高效。

其四，要加快推行领导干部财产和有关事项公开的制度。鉴于反腐形势的严峻，人们强烈呼吁尽快实行领导干部财产公开制度。重要官员公开财产收入及家庭相关事宜，是不少国家的通行做法。它对于强化社会监督、反腐倡廉、保持公务员队伍的纯洁，起到了良好的作用。中国建立领导干部的财产公开制度，是完全正确、无可非议的。然而，在中国这样一个大国中，如何建立符合本国国情的干部财产和相关事宜的公开制度，如何积极稳妥推进这一工作，需要进行研究。推行此项工作会面临强大的压力和多方面的阻力。其原因多种多样，但归根结底还是一些领导干部害怕因公开财产和相关事宜给个人带来不利的影响。如果大家都出于公心，问题就好解决了。那些遵纪守法、两袖清风的干部，当然不害怕公开财产和相关事宜，但贪腐干部、违法违规者的不明来源的财产，到底有多少？涉及面到底有多宽？可能难以预测。这方面的信息一旦公布，会产生怎样的社会影响，恐怕也难以确定。因此，中央采取了比较慎重的做法。《决定》提出，“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”[8]。这无疑是良好的、重要的开端，也是一个全面推行有关事项公开制度的切实可行的切入点。新提任领导干部人数相对较少，对其审查相对也比较严格。以此为起点推行有关事项公开制度，相对比较容易。随着新任干部一批一批地增加，这项制度自然就在全党铺开。当然这并不排除在时机成熟时推行所有领导干部有关事项公开制度。“有关事项”的提法比较概括，留有余地。但无论如何，应该进一步对“有关事项”的具体内容特别是主要内容作出明确规定，其中必不可少的是个人及家庭主要成员的房产、存款和其他财产、出国定居情况这三项内容。这是衡量和监督任何一个领导干部的核心指标，也是广大党员和人民群众非常关切的事情。如果我们不能及时在这方面做出积极回应，肯定会使广大党员和人民群众失望，而助长贪腐干部的侥幸心理。实际上，有关部门早就从一些干部携款外逃的事件中总结了教训，规定“裸官”不能提拔重用、担任“一把手”。这已经开了一个好头。

其五，要充分利用各种平台特别是互联网，加强监督工作，形成监督合力。加强和改进对主要领导干部权力的制约和监督，既是纪检部门的重要工作，也是全党的一件大事。因此，要广泛动员广大党员和人民群众积极参与，充分发挥法律监督、舆论监督尤其是互联网监督的作用，形成强大的监督合力和严密的监督体系。互联网发展迅速，在人们的社会生活中发挥着巨大的作用，并逐渐发展成为一种强有力的、效果奇特的监督机制。一些贪官就是通过互联网被揪出来的，一些重要的贪腐案件就是在互联网中找到破案线索的。因此，纪检监察部门应该高度重视和充分发挥互联网的监督作用。中纪委、中组部相继开通官方网站，接收和处理广大党员和人民群众有关党风廉政建设和反腐工作的信息，受到群众的热烈欢迎和国内外媒体的密切关注。有关事项也可以通过互联网以及日益健全的社会管理信息网络公开。例如，房产信息，很快就会实名登记、全国联网。随着这一工作落到实处，领导干部房产公开的工作就不是一件非常困难的事情了。但对互联网的监督也需要正确引导和合理规范。