在把权力关进笼子的各种制度安排中，预算制度的角色是关键性的。为此，现行预算制度亟需进行深刻改革，改革重心应集中于三个方面：预算程序、预算报告和配套改革。

建立行政与立法适当平衡的预算程序

预算程序用来界定预算过程主要角色的权力与责任。自诞生起，预算就是在一套循环式程序中运转的。预算程序依次覆盖四个阶段：行政部门准备预算、立法机关审查预算、行政部门执行预算以及事后的评估与报告。

在现代社会，预算程序构成国家治理最基本、最正式和最频繁的治理程序。十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》，将财税体制视为国家治理的基础和重要支柱，并明确提出建立全面规范和透明的预算制度。从治理视角看，现代预算制度最重要的功能在于约束和引导政府财政权力，防范权力--特别是预算过程中行政裁量权--的滥用。国家审计署近年发布的审计报告所揭示的种种腐败和违规，清晰有力地表明：各级政府预算实践中，行政裁量权早已超出了其合理边界。人们有理由担心，现行预算程序制约过度，裁量能力严重不足，13亿多纳税人的钱袋子远不如想象的那么安全。鉴于政府活动高度依赖公款支持这一事实，没有安全的钱袋子，就不会有安全的政府和真正的法治。

法治的首要功能就是限制过度行政裁量。为有效应对复杂多变的环境，任何行政部门都必须被赋予一定的裁量权；但当裁量足以威胁公共利益时，或者当公共利益的考虑不足以压倒对狭隘利益的考虑时，裁量就过度了。腐败、寻租（诸如跑部钱进）活动的滋生与蔓延，以及系统和持续的浪费与低效率（包括财政资金的大量沉淀），在很大程度上反映了过度裁量的后果。两个多世纪以来，作为限制权力的重要组成部分，法治国家一直致力于建立一套严谨有序的法定预算程序。中国的现状与此相距甚远，预算准备阶段和审查阶段的差距尤其明显。

借鉴发达国家的经验，行政部门必须精细审慎地准备预算草案（所谓“细化预算编制”）。为此，有必要着手推动两项意义重大的改革：（1）预算程序的集中化--采用自上而下的方法启动预算准备过程，即要求职能部门在预先颁布的硬性部门支出限额下准备预算草案，当前“两上两下”的预算程序不能满足这一要求；（2）预算编制前的部门战略规划，即要求职能部门在呈交预算草案前，须预先向核心部门（人大、政府和财政部门）呈交一份阐明部门政策目标、重点及其优先性的文件，包括衡量部门支出绩效的方法和指标，以及承诺达成的绩效基准，以此作为预算的基本依据。

现行体制下，职能部门享有广泛的财政决策权（既管事又管钱）。法定支出（“挂钩”）、部门专款以及基数法的盛行，共同推动了部门财权的过度膨胀，大大压缩了财政部门统筹管理财政资金的空间，导致核心部门无法实现对公款的逐笔、全程和实时的拨付与监控。过多过滥的部门专款和大额专项，还导致地方政府难以因地制宜、因时制宜地统筹安排地方事务，治理能力被大为削弱。集财权与事权与一身的部门主导型预算体制，一方面赋予职能部门以过度裁量权，另一方面也催生出一个支离破碎、钱多事少（或者先拿钱后办事）的畸形预算准备程序，后者使部门预算从政策驱动型蜕变为收入驱动型。从任何意义上讲，收入驱动都堪称糟糕的预算策略。

为限制过度裁量，预算审查的重心转向人大极为重要。目前的四审制（财政部门一审、政府二审、党委三审、人大终审）将预算审查的重点不恰当地置于行政框架下，在很大程度上造成“自己审自己”的格局。为有效限制权力，行政控制（政府收支）与立法控制须明确区分开来；行政审查绝对不可以代替立法审查。参照国际经验，人大至少应有四个月的时间审查预算。目前预算规模已经十分庞大、结构相当复杂，没有充足的时间，便不可能有真正意义上的预算审查。

与时间保证至少同等重要的还有人大体制的改革。其中一个关键是加强人大代表的代表性和专业化。人大代表必须能够充分地代表纳税人的利益，充分表达纳税人的意愿和期望。代表性构成高质量审查预算的前提条件，建立公正独立选举机制因而意义非凡。但代表性不能代替专业化。理想情况下，审查预算的人大代表应成为通晓预算问题的专家。审查预算已经成为一项高度专业化的工作，外行根本不可能胜任。在预算相关的专业知识与技能领域，行政官员通常远远好于人大代表。在这种一边倒的局面下，即使有足够的代表性，立法机关在制约预算裁量方面也难免有心无力。

预算审查的重心也需要转变：从重点关注预算平衡转向重点关注合规性和政策层面。合规性审查强调对法律、法规、程序和标准（尤其是开支标准）的遵从。政策审查强调预算对于实现政策目标的可能性和可行性，以及部门在预算文件中确立的政策目标的适当性和合理性，这进一步要求关注和强化事前的绩效审查。立法机关审查预算的过程，应被设计成约束和引导行政部门就其合规性和绩效承担责任的过程。现行政治体制框架下，就制约预算过程的行政裁量而言，没有什么比“以责任制约权力”来得更重要和更恰当了。

借鉴国际通行做法，有必要采纳分类审查和分类表决程序，以及支持这类程序的专业委员会机制。最低限度是：资本预算（支出结果记录为资产）和经常性预算（不满足记录资产的标准）、一般预算和基金预算应独立审查和表决。所有专款专用的预算都应归入基金预算。基金预算也应分开审查和表决。另外，预算调整亦应报立法机关审查和批准。

由于工作量巨大且专业化要求甚高，至少应考虑让部分人大代表--首先是审查预算的人大代表--职业化。改善人大的工作机制也需要着手提上日程，包括采纳和改进预算听证、预算质询与预算辩论。另外，在部门预算草案的形成和编制阶段，人大亦应积极发挥作用。

迄今为止，财政决策和审查重心仍集中于行政部门，这是导致过度裁量的主要原因。改革预算准备和审查的根本目的，就在于促进预算过程中行政权与立法权的适度平衡，唯有这种平衡才能创设公共利益的最佳保障。

此类平衡亦应扩展到预算执行阶段。改革者应将致力建立基于支出周期的财务合规性控制机制。支出周期始于立法机关对行政部门的预算授权（批准拨款），期间经由支出承诺（比如签订采购合同）和核实交付（对供应商交付的商品与服务进行核实），终于付款。授权、承诺、核实和付款构成支出周期的四个环节。每个环节都应进行完整的追踪和监控，这就要求建立真正意义上的、全面的预算会计。没有这样的会计方法与技术，全程、实时和逐步记录与监控公款流动便不可能实现，限制过度裁量的努力也会被大打折扣。预算执行阶段的最大软肋正在于此。

预算评估阶段的改革同样需要考虑行政与立法权力的平衡。在条件成熟时，评估预算执行的主要责任可以逐步移交人大，特别是绩效方面。与行政部门相比，立法机关更为超然独立，并且拥有纳税人代表者的独特地位与优势。这在某种程度上意味着：在具备同等专业知识的情况下，人大的评估更具可信度。

预算与财务报告的全面性与标准化

理想情况下，预算报告应成为政府唯一最重要的政策文件，也是一份约束行政执行的法律文件。行政部门的所作所为不能逾越预算文件设定的界限，否则，预算制度限制行政裁量的能力将令人质疑。不妨设想一下：如果容许上市公司随心所欲地编制和披露财务报告，股东和其他利益相关者怎么可能有效监管他们的代理人？

首要的是预算文件的全面性。举凡涉及公款以及由公款资助的活动，不可不在预算文件中报告。没有报告表明这些活动和资金隐藏在立法机关和公民的视线之外。在行政部门中，保密的动机非常强大，因为对于掩饰腐败和各种形式的财政机会主义行为而言，没有什么比保密更有吸引力了。在隐藏不报的情况下，约束行政部门就其资金和活动承担责任变得极为困难。在中国，“黑箱预算”一直十分严重。税收支出数额可观，但从未在预算报告中披露，更不用说经由法定预算程序审查。财政专户、政府债务、财政担保以及国有金融和非金融企业的各种“准财政活动”，都是典型例子。许多政府基金也没有在预算报告中披露。一般地讲，除非涉及严格和清晰定义的保密安排，否则，任何政府活动与公共资金均应在预算报告中充分披露。

预算信息的披露应遵循标准化和通俗化这两个基本要求。标准化的预算报告要求报告类别的完整性，也要求报告制式的标准化。类别完整的预算报告至少应包括预算的宏观经济框架（经济与财政预测报告）、财政政策目标报告、财政总额报告（基于功能分类和经济分类）以及详细的收支计划（立法机关批准的预算授权）。如前所述，资本预算和经常性预算、一般预算与基金预算应单独报告。预算报告中的专业术语应予清晰定义。预算所依据的参数（假设），包括GDP增长率、通货膨胀率、利率、汇率等亦应披露。敏感性分析也是必要的。这些旨在增强预算可信度的举措，有助于为局外人独立核实预算信息提供便利，而不必事前求助于审计。归根结底，这些措施对过度裁量施加了极为宝贵的限制。

预算报告亦应通俗化。理想情况下，政府应随同公布的预算报告，一并公布一份“公民预算指南”。与专家不同，多数公民并不对预算细节有特别兴趣，但保证他们有大致的了解仍然十分重要。一般地讲，世界各国的公民在了解他们的政府为何征税，以及公共支出是否确实被用于法定目的与用途方面，拥有大致相同的权力。尊重和保障知情权因而构成政府的责任。通俗化的预算报告正是履行这一责任的必要工具。无论如何，预算报告应尽可能采用普通公民也可以读懂的用语，更一般地讲，应采用公民友好型的报告制式。

在标准化和通俗化方面，各级政府都有大量的工作要做。财务报告同样如此。参照国际通行做法，各级政府及其直属部门至少应定期披露经审计的资产负债表、财政收支（收入费用）表、现金流量表、资本支出表、支出绩效表和量化的财政风险表，包括文字说明和附注。没有这些基本的制度安排，财政透明度只是一句空话。没有财政上透明度的政府，也就没有透明的政府；没有透明的政府，也不会有责任政府；没有责任政府，便不可能以责任制约权力（过度裁量权）。

配套改革

以上旨在限制权力的预算程序和报告机制的改革，只有在与相应的配套改革一并推动的情况下才会更加有效。基本的配套改革涵盖四个方面：法定支出（挂钩机制）、政府间财政体制、国库体制和绩效管理。《教育法》、《农业法》等非财务法律中，有关财务授权的条款（这些条款形成法定支出）应由《预算法》加以规定。除了涉及公民基本权利或权益的法案外，没有其他任何非财务法律可以代替《预算法》的财务授权功能。否则，预算过程中的法律冲突将无可避免。

现行政府间财政体制的缺陷是造成过度裁量的重要因素，特别是在转移支付体制方面。改革要点是：大幅度合并和压缩专项转移支付，相应扩大一般性转移支付；所有转移支付尽可能采用公式化分配。支出责任需要系统调整：至少在原则上，地方事务（受益无溢出）归地方管理，中央事务归中央管理。尤其重要的是：政府间财政关系应尽快实现法制化，一如落实税收法定原则那样。

国库体制改革的重心应锁定为国库单一账户、两个直达（缴款直达单一账户、付款通过单一账户直达供应商账户）。为此，应加快清理过多过滥的财政专户。原则上，缺乏法律依据的财政专户均应取消。

所有相关改革均应特别重视公民参与机制的建设。尤其重要的是：预算过程应设计为一个开放式过程；每个阶段都应保障公民有话语权表达的畅通渠道和充分便利，并且应有必要的回应。当务之急在于寻求具有成本有效性的参与机制。在制约权力的内部机制不那么有效时，参与至少可作为一个重要的补偿机制发挥作用。