话题

缘起

党的十八届四中全会第一次把依法治国作为中央全会的主题，开启了法治中国建设的新征程。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我国历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，是全面推进依法治国的纲领性文件。全会就全面推进依法治国作出部署，提出了全面推进依法治国的总目标，明确了全面推进依法治国的重大任务。我们要切实把思想和行动统一到中央的决策部署和习近平总书记的讲话精神上来，认真贯彻落实中央全会部署的各项任务，全面推进依法治国、依法治省。

依法治国是推进国家治理现代化必由之路

国家治理体系和治理能力现代化本质是要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，真正实现国家各项工作的法治化

马俊军

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”习近平总书记就推进国家治理体系和治理能力现代化做了完整阐述，即“适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”笔者理解习近平总书记的这一重要论断实质是强调，国家治理体系和治理能力的现代化本质上是要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，真正实现国家各项工作的法治化，依托法治的稳定性、严谨性、可预期性、可操作性，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，使各种制度的执行更加严格更加高效。因此，依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化必由之路。

科学立法要在立法的民主性、专业性、精细化、可操作性、刚性等问题上下功夫，更要在重点领域的立法取得突破

十八届四中全会明确了全面推进依法治国的六项重大任务，排在第一位的是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。在中国特色社会主义法律体系已经形成的新的历史条件下，科学立法要在立法的民主性、专业性、精细化、可操作性、刚性等问题上下功夫，更要在重点领域的立法取得突破，例如反腐立法。要紧紧围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标，坚持把立法决策和改革决策更好地结合起来，落实习近平总书记关于“凡属重大改革都要于法有据”的精神，重大改革须谋定而后动即先立法、后行动。

行政机关能否严格执法、法治政府能否建立是实现国家治理能力现代化的关键所在

十八届四中全会提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。中国和许多国家一样是个行政主导的国家，国家法律有80%是靠行政机关来执行的，所以行政机关能否严格执法、法治政府能否建立是实现国家治理能力现代化的关键所在。严格执法首先要解决政府职能定位的问题，政府不能越位、缺位、错位，要使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。这就需要政府在尊重市场经济规律的前提下，政府职能定位应该是宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护，减少对微观经济活动的干预。其次是深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，解决权责交叉、多头执法、揽权诿责、有责无权等困扰行政执法体制改革多年的顽症痼疾。第三是完善行政执法程序，尽快推动《行政程序法》出台，通过行政程序提高行政效率、遏制行政腐败、促进行政民主。

努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义

十八届四中全会提出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。为此，须围绕确保依法独立公正行使审判权和检察权这个核心加快司法体制改革，完善司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。首先，法院和检察院要摆脱受地方因素干扰办案的影响，十八届三中全会《决定》提出，实现省以下地方法院、检察院人财物统一管理，破解司法权地方化的困境，广东省要落实十八届三中全会和四中全会精神，尽快出台操作细则。其次，司法权的运行要遵循司法规律，法官和检察官要独立办案，由审理者裁判，由裁判者负责。同时要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。

能否做到全民守法是衡量我国法治水平的根本标准

十八届四中全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。目前我国法治建设的最大困境就是有法律，无法治信仰，我国在结束了无法可依的时代之后进入到了有法难依的时代，因此，能否做到全民守法是衡量我国法治水平的根本标准。全民守法首先是各级党委、政府及其工作人员率先守法，以党风、政风带动整个社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。中国共产党执政的合法地位是由宪法规定的，但是我党要坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。全民守法必须提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，发挥好官员提拔晋升这个指挥棒的作用。

（作者：中共广东省委党校法学教研部副主任、副教授、法学博士）

设立行政法院推进依法行政和法治政府建设

行政诉讼制度为公民遭受违法行政行为的侵犯提供了有效的法律救济途径，实质上也是对行政主体、行政权力的一种监督与制约

刘 恒

中共十八届四中全会首次以“依法治国”为主题，为我国未来的“依法治国”之路构建了一幅蓝图，具有十分重大的历史意义。建设法治国家、法治政府，核心是对行政权力的规制，即把“行政权力关进笼子里”。推进依法行政，加快建设法治政府，最核心、最直接的是设立行政法院。

设立行政法院具有现实必要性

首先，设立行政法院有利于推进法治政府建设。建设法治政府是一个需要不断向前推进的过程，也是一个需要多方合力的过程。而设立行政法院无疑是这一过程当中极具里程碑式意义的改革。从近20多年法治建设过程中得到的经验可看出，对政府权力最佳的监督途径是行政诉讼制度。行政诉讼制度为公民遭受违法行政行为的侵犯提供了有效的法律救济途径，实质上也是对行政主体、行政权力的一种监督与制约。因此，推进法治政府建设，也需要进一步确保、保障行政诉讼的权力监督与制约价值。另一方面，权力腐败滋生的源头往往在于权力的不受监督、不受控制。而抑制腐败滋生，也需要从其产生的源头出发——监督与制约权力。行政诉讼作为一种重要的权力监督机制，也是制度化反腐的一个重要组成部分。因此，如何进一步推进行政诉讼制度的发展，破除行政诉讼当前遭遇的地方化、行政化困境，是未来司法改革的重点。而设立独立的行政法院，则从根本上为解决这一问题提供一种有效的途径。

其次，设立行政法院有利于推进法治社会建设。我国当前正处于社会转型期，社会矛盾频现。这从我国目前居高不下的行政信访案件数量可窥一二。归根结底，公民选择通过申诉、信访的方式解决问题，而不愿意通过行政诉讼的法律途径进行救济，折射出当前公民对行政诉讼中法院独立、公正审判地位的不信任，这不利于我国推进法治社会建设。为了树立行政审判的权威性，解决官民纠纷，维护社会秩序稳定，推进法治社会进程，需要一个具有独立性以及公信力的司法机构。而设立一个专门的行政法院，有利于引导民众理性表达诉求，通过法律途径保护个人的合法权益，有利于推进法治社会的建设。

最后，设立行政法院有利于推进司法改革。行政法院的设立有利于摆脱目前法院在行政诉讼中受到的地方保护主义、部门保护主义和行业保护主义的影响，提升司法的独立与公正，才能真正地发挥对行政权的监督与制约。因此，设立行政法院，按照司法规律建立行政法院的体制机制，应当是我国司法改革未来的方向。

设立行政法院具有可行性

首先，设立行政法院具有法律依据。我国《宪法》第一百二十四条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”《人民法院组织法》第二条规定了我国的审判权由地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院以及最高人民法院行使。从性质上看，行政法院与军事法院相似，属于专门人民法院。类似的专门法院还包括了海事法院和铁路法院。因此，设立行政法院是在现有的宪法和法律框架之下作出的改革，具有法律上的依据。

其次，设立行政法院已积累大量实践经验。自1989年《行政诉讼法》生效实施以来，行政诉讼制度已历经25年。在这25年中，法院的行政审判工作已经累积了大量的行政诉讼案例与行政诉讼经验，进入了一个相对成熟、稳定的阶段，但也是一个面临瓶颈的阶段。当前，普遍存在的行政权对于司法权的制约与干预，使得法院行政审判工作的开展面临困难。虽然最高法院曾在2013年1月4日下发《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定开展行政案件相对集中管辖试点工作，但这一措施无法从根本上改变行政审判受到干预的现状。因此，需要有更彻底、更直接的措施来推进司法改革的步伐。设立行政法院有利于培养一批专业的法官，提高审判的质量，增强专门法院的公信力。

再次，设立行政法院具有域外可借鉴经验。设立行政法院是大陆法系国家的通行做法，在多个国家和地区都已经实行这一制度，比如我国的澳门特别行政区、台湾地区、德国、法国以及俄罗斯等。从这些国家与地区的行政审判司法实践中可以看出，设立行政法院对于保障行政审判的独立性、公正性，具有极其重要的作用，同时也能够更好地发挥其监督和制约行政权力的作用。

（作者：中山大学法学院教授）

立法引领 于法有据

中国法治与改革关系由改革促进法治进入到立法引领改革的新阶段

邓世豹

党的十八届四中全会公报提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”深刻揭示当代中国改革与法治建设两大主题之间的关系，明确了处理改革和立法的关系问题的指导原则，立法引领、于法有据，也标志着中国社会发展由改革促进法治到立法引领改革的新阶段。

立法引领、于法有据宣告当代中国法治与改革关系进入新阶段

从中国法治建设过程来看，法治建设是与改革开放一同起步的，是改革重要组成部分，法治建设取得成绩是改革的重要成果。法治建设与改革进程同步也决定法治建设的特点，由于改革初期法制不健全，很多领域没有法律规定，改革主要依靠政策推动，许多改革都是在缺少法律根据甚至违反法律明文规定的情况下，以政策文件的形式进行的，法律往往只是起到对改革成果的事后确认作用，而非引领和规范改革。这种改革先行，待条件成熟、成果显现后，以法律形式将改革的成果固定下来的阶段，可以概括为改革促进法治建设阶段。2011年，中国特色社会主义法律体系已经形成以后，处理法治建设和改革关系面临与以往不同的情况，要对处理法治与改革关系有新思路。法律必须被遵守，才有权威性；社会要发展，必须有创新。法律因为稳定而有滞后性，法律的稳定性与社会易变性的紧张关系是法治建设和改革创新之间永恒的课题，是30多年改革过程中一直困扰着人们的问题，“良性违宪”或“良性违法”的争鸣以及关于“先行先试”界限的讨论都反映了这种纠结。十八届四中全会公报基于社会主义法律体系已经形成，强调“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，提出立法引领、于法有据的处理法治和改革的指导原则，今后中国的法治与改革的关系是改革在法律框架下进行，发挥法律对改革的规范和引导作用，进入立法引领改革的新阶段。

立法引领、于法有据明确未来中国深化改革的全新路径

立法引领改革，改革在法律框架下进行是当下中国深化改革的现实要求，当前的改革已经进入攻坚克难阶段，改革面临着艰巨性、复杂性和风险性，依靠以往的手段不能有效推进，必须运用法治思维和法治方法推进改革。法治体现公平公正，可以协调各种利益关系，可以遏制腐败与分配不公，可以疏导与缓和各种社会矛盾，使改革服从整体利益；法治能保护国家和社会制度及其各方利益，可以在保障社会稳定的状态下实现改革目的。于法有据的改革才具备合法性，只有具备合法性的改革才会持久长远，才会赢得广泛社会支持，改革成果也会得到有效的保障。全面推进依法治国，厉行法治必须纠正以往形成的“改革就是突破法律”的思路，消除将遵守法律理解为因循守旧，将破坏法制理解为勇气的观念，树立崇尚法治，维护法治的信仰。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”

立法引领、于法有据赋予立法更大的改革责任，提出更高的要求

发挥立法引领作用，要求立法活动“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。立法要“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”。“良法是善治之前提”；发挥立法引领作用，要求立法部门深刻把握社会发展规律，倾听大众的声音，将社会改革发展对法律的需求及时上升为法律，只有把握社会发展规律，才能走在社会前头，才能引领改革发展。立法不能再仅仅是对现有社会关系的确认，更需要有顶层设计，引领改革；发挥立法引领作用，要求立法部门必须运用法律发展的各种方法和机制，发展法律，完善制度；改革于法有据，立法也必须适应社会发展。立法要“坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。综合运用法律立废改，做好法律的清理和法律的解释工作，对现行的法律法规及时清理、修改，以适应经济社会发展的需要。法律有滞后性，不能因为立法滞后性阻碍社会发展。只有改革与法律同步才能避免冲突，改革速度取决于立法的速度，做到立法与改革同频共振，确保在法治轨道上推进改革；发挥立法引领作用，必须保证立法的科学性、民主性，“深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径”。保证立法活动中各种利益主体平等协商，实现法律的公平、公正。

立法引领，于法有据，赋予立法的改革责任，立法要有改革的担当，及时将改革决策和任务措施以法律形式加以确认，实现立法与改革决策相衔接，改革不能在法外轨道运行，法律不能成为深化改革的阻碍。

（作者：广东财经大学法学院院长、教授）