PPP，一定是2014年中国最热门的词汇之一。

中央力推，地方热捧，资本关注，就连刚刚结束的第21届APEC财长会议，会议核心就是讨论和倡导PPP，关于PPP的讨论占用了财长会议近一半的时间。

PPP，全称为Public Private Partnership，目前官方的翻译是“政府与社会资本合作模式”，其本质是一种包括基础设施在内的公共产品或服务的供给方式，通过引入市场竞争和激励约束机制，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

PPP并不是一个新兴事物，1994年它就在中国出现——当年开工建设的福建泉州刺桐大桥是国内首例引入民资进行基础设施建设的项目，30年来，在国内已有长期而广泛的实践。

但是，对于许多地方政府来说，PPP仍然是一个陌生的名词。项目如何运作，风险如何把控，利润如何分享，诸如此类，还有许多不确定性。

PPP，这个被赋予了亚太地区互联互通、APEC成员寻求经济增长新动力等诸多厚望的公共投资模式，能否成为推动可持续增长的新动力？而由财政部主导的、筹建中的“中国PPP中心”，将如何唱好这出大戏？

楼继伟：“这个议题大家讨论最为热烈，几乎占了将近一半的时间。”

APEC财长会议为何热议PPP？

2014年10月22日，作为亚太经合组织（APEC）第22次领导人非正式会议前最后一个亮相的专业部长级会议，北京举行了第21届APEC财长会议。

这是一次高规格的闭门会议，由中国财政部部长楼继伟主持，共有21个APEC成员经济体的财长出席会议，其中3位为副总理级领导人，另外包括亚洲开发银行、世界银行、IMF、OECD等国际机构负责人，还有来自工商部门、企业等领域的高级代表参加了此次会议。

“PPP这个议题大家讨论最为热烈，几乎占了将近一半的时间。”中国财政部部长楼继伟在会议结束后举行的记者会上如是表示。他透露，本次财长会议的核心就是讨论倡导政府与社会资本合作的PPP模式，这将对解决亚太区域基础设施筹资难、推进亚太区域互联互通迈出实质性步伐。

为什么整个亚太区域会如此热捧PPP模式，它到底展现了一个什么样的商业图景呢？

PPP：亚太地区经济增长新动力的重要一环

PPP（Public Private Partnership），即“公私合作关系”，是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

10月23日，在APEC工商咨询理事会等主办的2014亚太金融论坛上，财政部副部长史耀斌表示：亚洲开发银行曾经有过一个统计，仅亚洲地区目前基础设施投资需求的缺口就达到了8万亿美元之多。这样大的资金缺口，仅靠公共投入是远远不能满足需要的，因此PPP模式可以通过开发资本市场新工具、培育长期的投资者等方式，吸引更多的社会资本投资于基础设施建设。

史耀斌表示，虽然目前亚太地区经济的增长势头总体良好，但仍然面临着发达经济体货币政策走向分化、地缘政治趋势紧张、贸易和投资保护主义抬头等等新的挑战。在这样的背景下，亚太各经济体加快推进经济结构的调整，对于亚太地区继续引领世界经济的增长，巩固全球的世界经济复苏，有着非常重要的意义。

史耀斌说：“当前APEC区域有着巨大的基础设施需求，基建投资被认为是刺激经济增长的新动力，在这个过程中，政府和社会资本的合作非常重要。PPP模式一方面可以缓解政府的财政压力，提高公共产品的供给效率；另一方面还可以拓宽社会资本的发展空间，成为公共部门或者叫做政府部门的好顾问，好帮手。”

2013年在印尼举行的APEC会议就明确了在APEC框架下提出了互联互通计划（Connectivity），致力于实现APEC成员的相互紧密连接，各国官员描绘了升级硬件、建设制度和促进人与人联结的建设蓝图。

APEC秘书处执行长艾伦·博拉德对《中国经济周刊》表示，“当前APEC面临新角色转型，即如何推进各国在经济基础设施上的投资。作为一个拥有21个经济体、涵盖全球40%左右人口的经济合作体，APEC创造了世界47%的贸易总额和57%的GDP总量，但是另一方面，APEC目前面临的增长乏力，也促使其寻找新的增长引擎。”

今年4月发布的《APEC经济分析报告》显示，2013年APEC经济体的经济增长率为3.7%，预计今年将达到4.2%，2015年、2016年进一步上升至4.3%和4.5%。报告称，出口一直是APEC经济体的增长引擎，但自2011年底以来，出口增长持续低迷，如果没有经济刺激举措，APEC经济体在2014年至2018年创造的产值，将比之前预期的减少4.3万亿美元。

菲律宾财政部副部长Gil Beltran接受《中国经济周刊》采访时表示，当前APEC一些成员面临新角色转型，即推进各国在经济基础设施上的投资。“一些经济体中，尤其是东南亚，还有拉丁美洲，在电信、电力、水利、道路建设等方面的不足阻碍了其经济增长。”Gil Beltran说。

财长会议为亚太地区PPP提供具体指导

本次财长会议的重大成果是通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》（下称《路线图》），这标志着在解决亚太区域基础设施筹资难、推进亚太区域互联互通方面，迈出了实质性步伐。

《路线图》以APEC各经济体自愿提供的交通、能源、通信及水务等领域的PPP项目案例为基础，指出不是所有的项目都适合PPP，并特别提醒PPP模式选择不当会延长采购时间，必须慎重；因此，各经济体的政府应尽量选择在商业可行性方面有前景的项目，确保所选项目适合PPP模式并合乎经济原则，反映生命周期成本，能够实现物有所值。

目前，我国的PPP项目主要在基础设施和公共服务领域，像福建省最近推介的28个PPP项目试点，涵盖了交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等。

与普通商业项目不同，PPP项目在运作之前需要系列论证。财政部相关人士向《中国经济周刊》介绍，“筛选程序应确立项目以PPP模式开发的商业模式，包括明确产出要求，评估其在政府战略目标中的整体财务及社会经济成本和收益，确定收入来源及项目从银行获得贷款的可能性，以及评估私营部门参与的优势。”

令人期待的“中国PPP中心”

财政部相关人士向《中国经济周刊》透露说：“当前，亚太地区正在发展具有一定市场成熟度的基础设施项目，作为其中一项进展，中国财政部正在建立中国PPP中心。这一进程有助于推动亚太地区PPP中心网络建设。”

记者了解到，未来的中国PPP中心有六项主要任务和职责，包括：基础研究、培训与咨询、应用与推广、资金支持、信息管理与发布、国际合作。目前中国财政部已经建立了一个跨司局PPP工作领导小组，负责PPP的规则制定与管理，领导小组由财政部七个司局组成，包括金融司、预算司、国库司、经济建设司、国际司和中国清洁发展机制（CDM）基金管理中心等。

菲律宾财政部副部长Gil Beltran对《中国经济周刊》表示：“菲律宾已经建立起了PPP项目平台，做净值调查，使得27个PPP项目顺利开展进行，占菲律宾PPP的10%，以后的一些项目将在5年内逐步实施。”

Gil Beltran认为，APEC各经济体聚焦PPP，想要搭建一个包容性的金融体系，互相分享经验，使得投资者更自由地流动他们的资金，显示出亚太经济互助，中国已经在这方面进行了积极尝试，在菲律宾也有很多类似的基础设施项目亟须建设，比如机场、公路。这些项目需要的资金量大，融资是一大问题。所以，他期待通过PPP这种模式来解决这一问题，也期待着和中国的合作。

美国财政部副部长拉斯金则认为，APEC各经济体都处在不同的发展阶段，金融市场发展阶段也不一样。“我们能不能确保将不同的声音、不同的视角都协调起来非常重要，我觉得PPP这样一个路线图是非常有希望的，而且也体现了金融的包容性。”拉斯金表示。

如何吸引社会资本参与？

当前，APEC区域各经济体普遍面临着巨大的基础设施需求和有限的公共财政资源制约的现状。在这一背景下，PPP这种新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式脱颖而出，它将如何撬动社会资本参与投资呢？

此次财长会议上，中国将利用在亚洲开发银行设立的中国减贫和区域合作基金中的500万美元，支持APEC发展中国家在基础设施PPP、区域合作和互联互通领域的能力建设和项目开发。

此外，APEC秘书处执行主任艾伦·博拉德在会议期间透露，亚洲基础设施投资银行（下称“亚投行”）虽未纳入正式议题，但是在非正式背景下已经进行了讨论。

而此次财长会议结束后两天，即10月24日，包括中国、印度、新加坡等在内的21个亚投行首批意向创始成员国的财长和授权代表，在北京正式签署筹建备忘录，标志着亚投行筹建工作进入新阶段。亚投行是中国倡议设立的一个政府间性质的亚洲区域多边开发机构，重点支持基础设施建设。总部将设在北京，法定资本为1000亿美元。

中国社科院亚太与全球战略研究院新兴经济体研究室主任沈铭辉告诉记者：“PPP就是一个平台、一个机制，虽然国家有激励，会前期拿出一部分资金，但还是想吸引工商界、私营部门的资金参与到基础设施建设中来，其实质就是基础建设融资渠道的一种突破。”

公开资料显示，过去几年内，中国高铁、高速公路、港口的建设规模高居世界首位，在这一过程中，一般是国家资本启动，而之后很多项目都有社会资本参与。尤其对于大项目建设，中国有关部门也明确表示，不能只靠国家投资“单打独斗”，要拿出市场前景好的项目和竞争性业务吸引社会资本共同参与。

印尼代表团团长、印尼财政部财政政策机构主席哈迪延托表示：“我们的公共资金是非常有限的，所以期待私有企业参与到PPP项目中进行融资，这次也希望学习中国的PPP经验，两国合作进行一些项目。”

目前，中国正以“加速度”在国家及地方层面推进PPP模式。

《中国经济周刊》记者了解到，目前大部分省份都已出台了政府购买服务的有关文件，例如江苏推出首批15个拟运用PPP模式的试点项目，投资总额达875亿元；天津采用PPP模式建设运营的公共设施达20个，总投资超过500亿元；安徽公布第一批42个城市基础设施类PPP项目，总投资709亿元。此外，2014年10月20日，财政部表示，将抓紧推进示范项目建设工作，确定第一批示范项目名单并对外公布。

作为老牌的科技企业，以信息、安防、节能环保等三大科技产业为主业的同方股份（600100.SH）多次参与国家基础建设项目，先后参与高铁、热网等项目。同方股份董事长陆致成接受《中国经济周刊》采访时表示，对于企业而言，如何参与PPP项目有两条经验：第一条路是要有好的技术，因为技术是建设过程中必不可少的，还可以吸进金融机构投资共同承担大项目；第二条路是和合作伙伴在合作过程中，可以走股权结构多元化和投资主体多元化的方式，这样才能成为一种多赢可持续的商业模式。

陆致成对《中国经济周刊》表示：“可以说，目前政府推行PPP路线图，其实就是国家倡导的产业与金融要深度结合，而且科技创新要借助社会金融资本的力量。”（记者 侯隽）

中国PPP 20年路线图

1994年

福建泉州刺桐大桥成为国内首例引入民资进行基础设施建设的项目。

国家计委首批选择了5个BOT项目试点——广西来宾B电厂、成都自来水六厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。

1995年

国家计委、电力部、交通部联合下发《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目提供了法律依据。

上世纪90年代，PPP项目以外资为主，主要集中在交通、电力和水务等行业。

2002年

建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。

2004年

建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，该办法及各地出台的特许经营条例成为BOT项目的基本法律依据。

十八届三中全会召开后，中央政府释放明确的推广PPP的政策信号。

2013年

12月25日，财政部部长楼继伟在全国财政工作年会上的内部讲话拉开全国财政系统推广PPP的序幕。

2014年

4月23日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。

5月21日，国家发改委公布首批80个基础设施等领域鼓励社会投资的项目。

5月25日，财政部成立PPP工作领导小组，财政部副部长王保安担任领导小组组长。

出于对中央政策的响应，也由于原有融资方式的不可持续，各地政府积极行动，先后开展项目试点：8月7日，重庆举行10个PPP项目集中签约仪式；8月27日，江苏发布15个PPP试点项目；9月11日，福建印发推广PPP的指导意见，随后又公布28个PPP试点项目；9月24日，安徽推出包括42个PPP项目的清单……

9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的76号文。

10月22日，PPP成为中国主持的第21届APEC财长会议的重要议题之一。

10月24日，国务院总理李克强主持国务院常务会议，要求大力创新融资方式，积极推广PPP模式，使社会投资和政府投资相辅相成。

10月28日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》颁布，鼓励地方存量债务转型PPP项目。

相关报道：PPP热潮的冷思考

PPP，一定是2014年中国最热门的词汇之一。

它的英文全称是Public Private Partnership，目前官方的翻译是“政府与社会资本合作模式”，其本质是一种包括基础设施在内的公共产品或服务的供给方式，通过引入市场竞争和激励约束机制，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

PPP的发展在中国几经沉浮之后，热潮正汹涌澎湃，但表面繁荣之下，颇多细节需冷静思考。

部分地方出现为PPP而PPP现象

PPP项目与普通项目不同，以利益共享和风险共担为特征，基于政府和企业双方长达数十年的合作契约，这一特征决定其对项目的前期准备有更高的要求。

但在试点项目快速推进的热潮下，部分地方出现了为PPP而PPP的现象，前期论证简单，或者连基本的交易结构设计也没有，便直接将原有项目改头换面而成。

逐一梳理国家发改委和各地方向社会公开发布的项目清单，部分项目实际已有企业，特别是国有企业参与或者意向参与，并没有太多其他社会资本可以参与的空间，此类项目在清单上难免有充数之嫌。比如，据笔者了解，西部某市轰轰烈烈地举行了千亿PPP项目的集中签约仪式，多数项目的合作方并未经过公开竞争选择，部分项目其实也只是与意向企业签订合作备忘录，项目内容和合作方式等细节均未确定。

PPP模式实现更高的供给效率和质量的重要途径，就是通过有效的市场竞争，达到资源合理配置。而这种不比较、选择，不谈婚论嫁，就直接订婚的做法，与PPP的基本原则背道而驰。同时因为向市场释放了独此一家合作的信号，也使政府在下一步的实质谈判中处于不利的位置。PPP不是一场婚礼，更像是一桩婚姻。如果只关注吸引眼球的婚礼，那么无论婚礼多精彩，余下仍难免双方几十年的柴米纷争。

地方政府缺乏实际操作的经验和技能

除了急功近利，当下对地方政府而言，采用PPP模式最大的障碍是缺乏实际操作的经验和技能。

作为PPP多种形式之一的BOT模式(即Build-Operate-transfer，意为建设-经营-转让，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式)，在国内已有长期而广泛的实践。

但是，国际上被广泛采用并行之有效的PPP项目运作方法，如市场测试、商业计划等，对大部分地方政府来说还只是陌生的名词。尤其是当PPP模式从大家相对熟悉的基于使用者付费的BOT项目，推广延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付费的项目时，地方政府既缺乏系统认识，更没有规则指引，空有一腔热情，而无实战之技艺。此时如果盲目地一哄而上，必然会导致合同履约的无穷后患。

缺少多层次相互衔接的PPP法律法规体系

此轮PPP热潮，除了各地自下而上的“摸石头”稳步推进试点，更关键在于要能够实现包括法律、机构、政策、工具等在内的PPP制度框架的顶层设计。根据亚洲开发银行对亚太地区部分发展中国家PPP制度环境成熟度的评估报告，中国排在本地区的韩国、印度和日本之后，与国际上PPP应用成熟的国家，如澳大利亚更有不小的差距，其得分较低的两项正是法律环境和机构设置。

目前直接可用于PPP项目的法律法规，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层级的PPP法律，且部分现行法律法规并不适用PPP项目。如招投标法的相关规定仅针对工程及工程相关的货物与服务的采购和招标，并不涉及融资及长期运营管理等采购内容，但PPP项目由于涉及长达几十年的权利义务安排，需要关注长期风险的分配；再如，PPP项目通常在评选出最具竞争力的候选投资人名单后，可以依优先顺序进行竞争性谈判，但这与现行招投标法律中的“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”的规定有本质冲突。实际操作中，一些地方不得不采用“招商”或“招募”的提法而避谈“招标”来规避违规风险。

此外，项目审批主管部门的有关规定也存在不衔接的情况，比如缺乏合理和弹性的定价机制，导致部分项目的暴利或亏损，也束缚了市场配置资源的作用。另外，不同机构之间执行政策的不统一，给项目带来诸多不确定性。

因此，PPP项目的各参与方，尤其是社会资本，期待能有一部国家层级的法律，解决PPP项目运作与现行法律规章之间的冲突，协调相关部门的管理，保障PPP项目各参与方的合法利益。

PPP相关立法工作今年已经提速，由国家发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》，已进行了意见征集和多轮修改，但在法律属性和定位等关键问题上，依然存在分歧。

特许经营只是PPP的一种形式，两者并不能完全画等号，如此命名而无明确内涵解读的话，日后必然导致应用边界的模糊。而该法究竟属于民商法律关系还是行政法律关系，将决定PPP项目中政府的角色和合作双方的地位。

PPP立法除了解决与现行法律法规的衔接问题，更为复杂的是，由于涉及项目的审批管理流程，将影响相关部门的职责划分和权力再分配。当然，寄希望于一部法律能够解决所有问题并不现实，但目前需要这样一部基础性法律，并由此建立和完善多层次相互衔接的适用于PPP的法律法规体系。千呼万唤的PPP立法最终是否能如各方期待，还需拭目以待。

跨部门协作是关键

机构设置关系PPP运作流程中各相关部门的职责分工和协作，PPP应用成熟的国家都设有专门的统筹管理机构，负责PPP政策研究、标准制定、项目筛选、专家支持、项目评估、融资支持和统计分析等。

中国财政部继今年5月成立PPP工作领导小组后，在金融司设立了PPP处，并以下属的中国清洁发展机制基金管理中心为基础建立PPP中心。同时，部分省级财政部门如江苏、河北和四川等，也已抽调人员建立实体的PPP办公室或者虚拟的协调机制。但是，从中央到地方目前都没有跨部门的PPP机构或者协调机制建立。

尽管在财政系统建立PPP机构是国际上大多数国家通行的做法，但在我国，PPP项目管理涉及众多部门。通常来讲，项目的立项和建设由发改部门负责，而建设前期的资金筹措、后续利益补偿和政府债务管理等是财政部门的工作，同时还涉及相关的行业管理部门。因此，仅设立在财政系统的多级PPP机构，并不能完全发挥PPP机构应有的统筹、管理和协调的作用。

理想的跨部门的PPP管理机构并不符合当前机构编制改革的方向，以某部门为主的跨部门协调机制也许是一个可行的折中办法。无论采用哪种办法，只有真正实现相关部门在PPP运作流程中的跨部门协作，避免步调不一甚至相互掣肘，才能保障PPP模式的顺利推广和PPP项目的成功实施。

应为地方政府提供相应的操作指引和评估工具

针对地方政府官员PPP相关能力建设的培训今年已广泛开展，顶层设计中还应为地方政府提供相应的操作指引和评估工具。

例如，在地方政府普遍债务高企和预算吃紧的状况下，PPP被不少地方当成了新的融资工具。尽管PPP客观上有平滑政府年度预算支出、缓解政府债务的作用，但PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，中长期财政预算机制或政府资产负债表等相关改革措施已经提出并开展，但在其尚未有效建立的情况下，PPP项目仍然可能突破财政承受能力进而导致新的政府债务风险。

因此，PPP项目决策时需要对政府的财政可承受力进行评价。而在项目选择上，VFM（Value for Money，物有所值）是国际上通行的原则，即PPP项目应比政府自行投资建设交付同样服务使用更低的成本或获得更大的价值。由于我国还没有分行业的公共部门项目交付的比较基准，而PPP项目具有多样性、复杂性和长期性等特征，针对政府和不同社会资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报在实际操作中难以直接比较。尽管财政部[2014]76号文首次明确提出了财政可承受力评价和VFM原则，但由于没有具体的操作方法，实践中难免依然无所适从。因此，作为顶层设计的一部分，此类评估方法和决策工具亟待开发，既可规范地方政府的决策行为，也为PPP项目实施提供操作指引。

政府方在PPP项目合作中更需遵循契约精神

政府主动向社会资本示好并非首次，国务院在2010年和2012年就曾先后出台“新36条”（《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》）和实施细则，但由于各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在，社会反响并不明显。

笔者在主持一个PPP试点项目市场测试时，来自企业的第一个问题就是“有什么样的措施和保障让我们能够更好地信任政府合作方”。这样的问题尖锐却不难理解，一些政府官员习惯了依靠行政命令在PPP项目合作中颐指气使，甚至朝令夕改，而企业也有过太多“与狼共舞”的经历。

除了用立法和机构设置等完善制度体系来保障合作双方的利益外，关键的一点还在于，政府方能够真正放下架子，转变观念，以足够的诚意打消合作方的顾虑，这样才能避免同床异梦，或者剃头挑子一头热。

在当前全面推进依法治国的背景下，政府方在PPP项目合作中更需遵循契约精神，带头守法履约。另外，PPP强调利益共享和风险共担，在风险分配中将全部风险或者不适合的部分风险都转移给社会资本不负责任也不合理，不仅增加项目失败概率，也会因为风险溢价推高项目成本。由适合的一方承担相应的风险，是PPP的一个基本原则。你耕田来我织布，让最适合的一方做最擅长的事儿，夫妻双方才能生活美满。

PPP不是也不可能成为包治百病的良药

作为运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措，PPP是适应“国家治理现代化”、“市场起决定性作用”、“加快转变政府职能”、“建立现代财政制度”、“推动城镇化健康发展”要求的一次变革，具有缓解“融资平台债务高”、“公共供给效率低”、“私人资本进入难”等矛盾和问题的作用，同时也是推行政府向社会力量购买服务、发展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。

但也必须清醒地认识到，PPP不是也不可能成为包治百病的良药，不是所有的项目都适用于PPP，国际上失败的PPP项目也有不少，只有那些能实现VFM的项目才能真正实现双赢。作为公共产品和服务供给方式的其中一种，PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%，而韩国明确规定PPP项目不得超过公共产品项目的10%。因此，对PPP过度追捧，特别是片面夸大其融资功能并不可取。

谈冷静对待PPP热潮，并非是给PPP模式泼冷水，也绝非要否定从中央到地方推广PPP的努力和成果。恰恰相反，笔者也一直亲身参与和致力于PPP模式的推广应用。推广PPP不仅是微观层面的“操作方式升级”，更是宏观层面的“体制机制变革”。只有在热潮下不迷失，冷静正视和解决前进中的问题，避免大干快上的运动式推进，着眼长远而全面的顶层设计，才能为PPP在中国的长期健康发展，提供制度保障和成果预期。（亚洲开发银行高级项目官员 肖光睿）