重大行政决策是指涉及经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域发展具有全局性、长远性的由政府作出决定或选择的重大政务事项，是政府的重要职责。重大行政决策权行使的优劣直接关系到法治政府建设的成败，过往重大行政决策中存在的“拍脑袋决策，拍屁股走人”现象严重影响了政府形象，阻碍了法治政府建设，从本质上看，这一问题的存在缘于决策责任制度的不完善。针对这一现实问题，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)规定了“建立重大决策终身责任追究制度”，同时对决策责任构成要件和问责主体作出规定，形成了可操作的重大决策终身责任追究制度，实现了重大决策责任追究的制度飞跃。

重大决策终身责任追究制度之宏观定位

“重大决策终身责任追究制度”规定在《决定》第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，是对政府决策责任的规定，因而重大决策终身责任本质上是对重大行政决策的规定。重大决策终身责任追究制从主体来看定位于行政主体，而在事项上定位于重大行政决策事项。行政决策作为行政机关对关涉公共利益和公众利益等事项所作的决定，可能因管理权限的广泛性、政府规模的扩张、政府系统的日益复杂化，决策项目所关涉的公共利益大小和公众的广泛程度而有巨细之差别。同时从法律的视角来看，有些决策项目是行政机关基于宪法和组织法所赋有的固有权限，而直接作出的具有强制性和全局性的重大决策;有些决策项目则有可能是行政机关在法律规定的范围和幅度内，甚或是根据党的方向性决策，结合自己辖区的特色和特定行政目的而就明确这些政策而作的决策，一般是针对特定事项作出的决策。这些不同的行政决策行为本身受现行法律制度约束的强度和效力是不一样的。一些公众利益涉及面小的行政决策会因行政诉讼共同诉讼制度的规定而受到行政救济体制的及时制约;而对那些涉及公共利益或众多公众利益甚至两者兼具的行政决策，则因我国行政公益诉讼体制极不完善而处于未严格制约状态，当然这类决策行为如果严重违法则可能因触犯刑法中的渎职罪或滥用职权罪而受惩处，但这是一种事后制约且有时候证据难以锁定，决策者往往会在决策过程中忽视这种制约。如果此种制约不到位，可能给行政决策带来不可估量的损失。正是重大行政决策法律制约的强度不够而其造成的损害和影响又特别大，对这类决策行为科以严格和复杂的规则追究决策者终身责任是必要的。

从时间上看，重大决策责任定位在终身决策责任，这源于重大行政决策本身的特性。首先，重大行政决策是全局性和宏观性的决策。重大行政决策是对一定区域范围内经济社会发展产生全局性、综合性和长远性影响的重大事项，通常包括城乡规划、土地和自然资源利用规划、生态环境保护规划、劳动就业社会保障等重大措施。这些事项通常比较宏大，涉及的范围和面通常也比较宽，行政主体对决策往往享有一定的自由裁量空间。在这自由裁量过程中，行政主体借助裁量而夹杂个人的一些私利通常也不会轻易被发现，时间才是考验这些裁量权所存在的不当等问题之试金石，只有终身责任追究才会挤压行政主体在决策过程中夹杂个人私利的空间。其次，重大行政决策事项也是涉及到一定范围内社会公共利益和人民群众切身利益的事项，行政机关当前推行的公共服务就属于这类事项。这些事项通常涉及到众多利益诉求不同甚至利益冲突的社会主体，决策则是对这些主体利益的平衡，平衡中行政主体是否带有个人感情色彩不当平衡，甚至滥用权力错误平衡不同利益，也一时难以发现，只有在责任追究上规定终身责任才会对行政主体平衡不同利益时考虑不当因素偏私办事构成强大威慑力。再次，重大行政决策效果呈现过程性，需要一定时间才会显现出来。重大行政决策中的某些事项是对经济社会发展的规划、对价格的决策或资源的配置，这些决策事项的效果往往与国家的宏观经济政策关联、与产业结构调整相关，其决策到底是否存在偏私，也要随着相关政策效果的显现而显现。决策者往往对决策责任追究存有侥幸心理，进而不当行使决策权，终身责任追究是遏制决策者侥幸心理的良药。最后，从决策权的控制视角来看，现有的规范行政决策的制度多数都是从程序上进行控制，缺乏相应的实体权力控制规定。这种制度约束尽管有一定的严格性，但通常只有具有强烈的时代使命感和社会责任感的行政主体认同其约束力，自觉接受约束。而缺乏此种责任感的行政主体往往会对这种程序约束采取规避甚至变通的方式予以适用，为程序而程序，忽视程序对重大行政决策实质公平公正的追求，重大行政决策程序机制过往在不同地区和不同部门的具体实施之所以呈现明显的差异性，根本原因在此，而这种差异性的消除需要终身责任追究制度的推出。

重大决策终身责任追究制度构成要件之构建

《决定》规定“对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”，这一紧跟在“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”后的规定是对行政决策责任追究构成要件的规定，当然也构成重大行政决策责任追究的构成要件。这一构成要件涵盖了行政决策责任要件的主体要件、主观要件、客观要件等方面，有助于重大行政决策终身责任追究制度的现实适用。

行政首长、负有责任的相关领导和相关责任人员是主观要件，重大行政决策是包括议程的提出、方案拟订、组织论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等过程的行政决策，上述三类主体尽管因职责要求、个人职权的不同在决策过程所起的作用存在差异，但都是行政决策过程中的决策主体，因而符合重大行政决策责任的主体资格要求。严重失误是主观要件。重大行政决策是一个宏观的和较为复杂的决策，个人在决策过程中的过失有大有小，小的过失往往对决策的影响较小，危害后果也不大，如果决策中不容许决策者存在小的失误往往会导致决策者裹足不前，贻误大的决策时机，主观要件定位于严重失误是恰当和合理的。“依法应该及时作出决策但久拖不决”与“造成重大损失、恶劣影响的”属于客观要件。其中前者属于重大行政决策不作为，行政决策是包涵一系列过程的决策选择和决定，其中任何一个环节的不作为都有可能会造成严重后果，应当承担法律责任。同时，《决定》对不作为责任也作了规定，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”重大行政决策中的不作为比一般行政不作为影响更为严重，必须予以终身惩处。重大损失或者恶劣影响是危害后果，属于客观要件。这里重大损失通常涉及财产性损失，是对国家利益、公共利益或个人利益的侵害，因而应当追究责任。恶劣影响则是在一定范围内造成非常不好的影响，当然对行政决策程序本身的严重破坏也是一种恶劣影响。在行政决策所有程序中合法性审查是一个关键和核心环节，为此《决定》规定“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”因而，行政决策过程中未经合法性审查或经审查不合法的决策方案提交了讨论是对决策程序严重破坏，可视为恶劣影响。

重大决策终身责任追究制度问责主体之系统规定

《决定》对重大行政决策的问责主体作出全面系统的规定，有助于克服过往重大行政决策问责主体制度之不足。首先，《决定》肯定了以往的对重大行政决策进行监督和制约的主体制度，它规定:“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”这一规定有助于对重大行政决策形成合力监督，进而在特定条件下启动责任追究。其次，《决定》规定:“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”独立的职业化的全覆盖的审计监督有助于发现公共资金、国有资产和国有资源等方面重大行政决策中的重大问题，进而通过将相关问题移交给相关部门而实现责任追究。再次，《决定》规定“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”检察机关提出公益诉讼制度对重大行政决策责任追究来说是一种更为有效的制度设计，它通过检察机关履行法律监督职责中发现重大行政决策的违法或滥用职权行为，进而以诉讼的方式实现对重大行政决策失误中应承担责任的行政首长等有关人员的责任追究，而提升重大行政决策终身责任追究制度的实施及效力。(作者为湖南师范大学法学院教授)