自2014年2月26日习近平总书记提出京津冀协同发展的“七点要求”以来，京津冀协同发展正呈现出越来越清晰的图谱。事实上，从2004年京津冀经济合作区被首次提升至国家层面，三地融合的设想至今已走过近十年时间，三地也一直在努力推动协同发展，但是一直进展缓慢。毫无疑问，京津冀协同发展充满无限机遇和发展前景，也面临严峻挑战。京津冀协同发展的背后，涉及各个层面、主体的利益博弈，纷繁复杂。如何调整格局，创新体制机制，真正推动京津冀可持续发展？笔者认为，京津冀协同发展面临的首要难题就是环境治理问题，特别是治霾问题。
一、生态失衡：京津冀协同发展难以避绕的障碍
长期以来，京津冀地区遭遇了超强的开发和垦殖，区域内生态环境持续恶化，资源枯竭，河湖干枯断流，水土流失加剧。这严重威胁着京津冀地区的供水安全和大气环境质量的改善，威胁着京津冀地区的可持续发展。如果任其发展，由首都周边生态环境恶化所带来的政治、经济、社会问题，将严重制约京津冀的协同发展与可持续发展。只有解决好生态安全问题，京津冀协同发展才可能走上科学、可持续发展之路，才有可能真正造福人民。
（一）过度开发导致区域生态环境恶化首先，长期的超强开发和垦殖，导致京津冀地区水资源枯竭，甚至被污染。京津冀地区原本就是水资源最缺乏的地区之一，人均水资源仅为全国平均水平的1/7，且降雨量稀少，区域内平原河段几乎全部干枯断流。北京市水务局公布的数据称，2011年北京市人均水资源量已降至100立方米，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线。调查显示，河北省平原面积的92%、整个海河流域平原面积的70%（约9万平方公里）处于地下水超采状态。区域内大量河湖干枯断流，桑干河册田水库以下已经干枯断流十余年，湿地山泉消失、水土流失加剧。
受地表水资源超强度开发与污染、地下水无序开采、传统工业发展模式难以转型等因素影响，海河流域大部已经呈现出“有河皆枯、有水皆污”的恶劣状态。《2013年中国环境状况公报》称，海河流域水质为中度污染，已经成为中国污染最重流域。《2013年北京市环境状况公报》显示，2013年北京五大水系有水河流93段，其中劣Ⅴ类水质河占44.1%；劣Ⅴ类水质湖泊占15%；官厅水库水质为Ⅳ类，不符合规划水质要求。
其次，北京、天津人口日益增长，导致区域内资源、环境承受能力不堪重负，“大城市病”日益暴露。统计数据显示，2013年年末，北京市常住人口2114.8万，天津市常住人口1472万。几千万人口拥挤在狭小的京津地区，导致该地区的资源、环境承受力已经到了极限。天津、唐山、石家庄、保定频繁出现供水水荒，空气质量始终受到来自外围地区的影响而得不到根本改善，雾霾、沙尘暴频繁发生。
研究显示，快速工业化和城镇化过程中高耗能、高排放产业产能过剩和布局不合理，以煤为主的能源结构持续强化，机动车保有量快速增长、油品质量不高，污染控制力度不够等，成为雾霾形成的主要因素。2013年1月，雾霾天气一直笼罩北京，霾天达到29天。
（二）产业结构调整步伐迟缓使得区域内环境恶化趋势难以得到遏制
人口、环境等压力使得京津等大城市不堪重负，分散功能迫在眉睫。为了改善现状并为再发展拓宽空间，京津只能通过京津冀协同发展，将中低端产业转移。但是，北京准备向外转移的1000多家企业中，第一批外迁公司有207家，主要涉及化工、建材、铸造等门类。这些企业大多为“三高一低”企业（高投入、高能耗、高污染、低效益），如果这些企业落户天津、河北，京津冀地区的环境治理将无法取得明显成效，环境状况甚至会更加恶化。
多年来，京津冀地区产业结构调整缓慢，区域产业仍侧重发展资源依赖性较强的能源、冶金等行业。这不仅加剧了地区矿产资源的争夺，严重影响京津地区钢铁、石化等行业的发展，而且使得环京津地区本来就脆弱的环境雪上加霜，生态环境更加恶化，水土流失更为严重。环京津地区工业企业的钢铁、冶金等生产加快，短期内大量消耗煤炭、焦炭，造成空气污染加重的问题，难以找到好的解决办法。数据显示，2012年以来，北京周边地区的工业生产处于加快状态，工业增加值增速也有所提高。以唐山为例，2013年，唐山规模以上钢铁工业累计完成工业增加值1004亿元，同比增长10.5%；装备制造业完成增加值461.0亿元，同比增长10.5%；化学工业增加值累计完成197.33亿元，同比增加2.2%；建材企业累计完成工业增加值129.7亿元，同比增长5.4%。目前，唐山的年产钢铁数量已经超过欧盟。
虽然中央以及京津冀地区已经花费了大量的气力调整产业结构与治理环境，但是，目前京津冀地区生态环境恶化的趋势仍未得到根本遏制。以环京津贫困带为例，环京津贫困带承担着为京津冀地区减少风沙、提供清洁水源的责任，是京津冀的生态屏障。但是，长期以来，受限于资金、技术、自然条件，这些地区无力也不愿调整产业结构，只能采取资源耗竭型的不可持续发展的生存战略。这就造成区域内资源日益衰竭，草场及植被严重损坏，水土流失及荒漠化日益加剧，生态安全岌岌可危；生态日益遭到破坏，反过来又限制了经济的可持续发展。这就使京津冀处于生态经济恶性循环之中。
（三）行政区划严重限制了环境治理与绿色产业发展
环京津地区地处同一生态区域，生态建设与环境治理理应由京津冀三方携手合力共建。近年来，京津冀三省市生态建设也有成功的联合与协作。中央也不断加大对京津冀地区的环境治理与生态建设，严格限制资源开发和工农业生产。但是，受行政区划的制约，三省市在生态建设与环境治理领域并没有实现真正意义上的合作。三省市的环境治理基本上都是各自为界，联合协作没有实质性进展，也没有达到预期效果，没有形成协同合作与优势互补。比如，为保护区域内生态环境，维护首都的社会稳定，河北省付出了巨大代价，作出了很大的牺牲，但是，除了少量京津对河北的专项资金补偿外，三省市生态补偿机制尚未形成，生态资源供需关系没有理顺，市场化配置机制没有形成。这是京津冀地区生态建设最大的障碍。
在绿色产业发展上，行政区划的限制也阻碍了其发展。为了维护京津地区的生态安全，加快生态建设的步伐，环京津地区近年来大力发展绿色产业与服务业，取得了很好的效果。但是，受自然条件限制和未完成前期经济积累的环京津地区，绿色产业的发展遇到诸多困难。第一，缺乏整体规划。总体而言，此前的京津冀的区域合作中，不仅缺少国家高度的总体的战略性布局与规划，而且在专项合作方面，如旅游、交通、农业、通信等方面的合作也大都属于小范围、浅层次、象征性的合作。以旅游为例，河北省环京津山区虽然旅游资源丰富，但在与京津及相互之间的合作当中，只是相互促销宣传或共同推出线路等，缺乏统一的协调规划，远远达不到一体化、规模化的效果。第二，产业基础差。相对而言，河北省基础设施薄弱，高新技术企业少，第三产业中现代物流及特色旅游业起步较晚，交通等基础设施尚不完善，而发展绿色产业更缺乏相应的技术、人才、资金支持，更缺少来自京津地区的支持与合作。第三，产业对接难。河北省环京津地区与京津之间，产业梯度较大，有广泛的合作前景，但是，产业对接难度较大，再加上行政区划不相隶属、行政级别不同等因素的制约，对接更加困难。比如，“农超对接”，虽然紧靠京津，河北却没能在京津“米袋子”“菜篮子”方面有更大的作为，目前京津市场的许多蔬菜都来自山东寿光等地。虽然，环京津地区与京津地区的“农超对接”已经有一定程度发展，但离产业化、规模化还有很长的路要走。
二、京津冀生态建设亟须体制机制创新
推进京津冀协同发展需要多方面综合推进，不能单靠某一地区、某一个方面发展，区域内生态建设更是如此。在生态建设上，京津冀是一个整体，河北的生态建设与环境治理不仅决定着河北省生态建设的成败，也直接关系着京津两市生态建设的成败。因此，京津冀三方必须借助京津冀协同发展的“东风”，突破现有限制与障碍，真正实现协同合作，联手推动区域内生态建设。北京应该加大对环京津地区的生态补偿力度，加大帮扶力度。就河北省而言，应该站在全国战略角度，积极向北京靠拢，打破地方保护主义藩篱。比如，尽可能地从战略发展、政策制定、产业规划到人才培养、交通通信一体化等方面，寻求与中央和京津地区的对接。
第一，从国家长远战略重新定位京津冀地区的功能分区和战略地位。环京津地区乃至京津冀地区的一体化大融合过程中，必须做到九个“一体化”：规划制定一体化、基础设施一体化、旅游发展一体化、产业布局一体化、信息化建设一体化、人才培养一体化、生态保护一体化、社会保障一体化、扶贫开发一体化。应该依据京津冀都市圈功能分区和战略定位，充分考虑区域开发强度、资源环境承载力和开发潜力，调整和优化产业布局。北京、天津应该与河北在交通基础设施、水资源和生态环境保护、能源开发等方面进行深度合作，有条件的地区可以试行一体化，深化京津对河北省在农业、旅游、科技等项目合作的支持政策，强化京津冀更深层次的合作，实现合理分工、优势互补、提升区域的整体竞争力。
第二，建立一套长期稳定、科学合理的生态补偿机制。首先，必须建立健全京津冀生态补偿立法体系，逐步做到依法治理环境，要从法律上明确生态补偿责任和各主体的环境义务，为补偿机制的规范化运作提供坚实的法律依据。其次，要通过税收、转移支付等多种手段，建立起一套长期稳定、科学合理的生态补偿机制。当然，京津给予发展性、“造血式”补偿比直接给资金更长远。再次，发挥市场配置资源的主导作用，积极探索市场化生态补偿模式，在实践中不断探索与完善生态补偿机制。有专家认为，长期以来，京津冀一体化难以打开局面的主要原因就在于政府主导配置资源，不能发挥市场的引导作用。因此，京津冀协同发展必须减少行政干预，如果政府对企业管得少一点，京津冀之间的藩篱通过市场也许就能打通。
第三，从更宽广的区域使用更严厉的手段严格控制污染。应该进行源头控制，不能再建不符合规划要求、不符合环境质量要求、不符合总量控制要求的企业；坚决取缔“三高一低”企业；对排污企业从严管理，严肃查处超标排放和偷排行为；应加大环境执法力度，同时也要加大对环境污染治理在经济上的投入；推动重点流域规划的实施，重点是要建设一批城市污水处理厂、垃圾处理场，并且要对河流实行综合治理；加大考核力度，重点是中央要加大对省级政府的环保考核力度，省级政府要加大对各市县的环保考核力度。
（作者：中共中央党校报刊社编辑）
