党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。从我国长期的立法和司法实践来看，进行这方面的探索是我国法治建设开拓性的重要举措。这方面内容的确立，是优化司法权配置的重要体现，也是对中国检察制度的进一步发展完善，对于确保尽快实现依法治国目标，非常必要，意义重大。

检察机关提起公益诉讼制度一旦建立，必将大大增强检察机关维护国家利益和社会公共利益的力度，在推进我国法治建设的进程中发挥更大作用。

众所周知，公益诉讼是专门以维护国家利益和社会公共利益为目的的诉讼，而不是一种诉讼的形式。具体而言，只要行为人的违法行为侵害了国家利益、社会公共利益，对国家或者不特定人的合法权益造成侵害或者具有潜在的损害，任何组织或个人都有权向法院提起诉讼，请求管辖法院依法审判和制裁，制止、纠正违法行为，使国家利益、社会公共利益得到最大限度地维护。但是，在我国民事诉讼和行政诉讼中，关于起诉主体的法律规定，都是指直接受到违法行为危害的对象。例如，我国行政诉讼法第25条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”但是，在我国现实生活中，一些违反国家法律、法规而使国家利益、社会公共利益受到这样或者那样侵害的行为时有发生，如一些违法行为造成大面积土地、水源受到严重污染等等，侵害了社会公共利益。对此，如果不及时采取最有力的法律手段，及时向法院提起诉讼，请求法院依法对违法行为实施者予以制裁，就难以及时制止、纠正和有效防止违法行为。然而，这种违反国家法律法规侵害社会公共利益的案件，与其他违法案件不同，其特点在于违法行为侵害的是社会公共利益。从表面上看，这种行为似乎没有直接侵害某个具体的人或者某个组织的合法权益，但事实上，这种违法行为所造成的危害范围很广，关系着广大公民的合法权益。如果对其听之任之，会产生社会不安定等严重后果，从根本上使国家利益受到严重损害。

那么，怎样才能及时、有力地维护国家利益和社会公共利益?对此，虽然法律(如民事诉讼法第55条)可以授权某些组织对于这种危害社会公共利益的行为向法院提起诉讼，实现对社会公共利益的维护。但是，向法院提起任何诉讼，都是有法定条件的。例如，我国行政诉讼法专门规定提起行政诉讼的条件之一是起诉必须有具体的诉讼请求和事实根据。对于危害国家利益、社会公共利益的案件，一般情况下，没有直接受到违法侵害的个人或者组织往往缺乏通过诉讼维护社会公共利益的自觉性和积极性。即使热心维护公共利益的个人或者组织要提起诉讼，但由于不可避免地受到许多难以克服的主客观因素的制约而难以做到。况且，他们通常也不具备查明违法行为侵害的具体情况的能力，也不具备获得提供事实根据的能力。这正是现今我国法治建设中需要摆脱的困境之一。

从我国法治发展情况看，如果国家立法机关将提起公益诉讼的职权赋予作为国家司法机关的检察机关，情况将大有改观，现存的不足会因此得到弥补。应当说建立检察机关提起公益诉讼制度，是解决这一难题的最佳选择。我国检察机关是国家司法机关，代表国家维护法律得到统一正确实施，具有任何个人或者法人、其他组织，乃至其他机关所不具备的提起公益诉讼的条件和能力。从我国有关现行法律规定看，检察机关独具的这种条件和能力，主要体现在以下两个方面。

首先，检察机关本身具有提起公益诉讼的固有属性和法律地位。我国宪法明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是国家最高权力机关以国家根本法的形式对检察机关的性质和地位的确定，这就决定了我国检察机关是维护国家法律统一正确实施的专门机关，对一切破坏国家法律统一正确实施的违法行为，肩负监督和依法提请法院通过依法审判予以制止、纠正和制裁的职能和职责，并且应当拥有相应的职权配置。因此，检察机关对侵害社会公共利益的违法行为提起诉讼，提请法院进行审判并依法作出应有的制裁，确保社会公共利益得到维护，是其义不容辞的职责。

其次，我国检察机关具有保障提起公益诉讼质量、效率和获得公平公正审判、裁判，使社会公共利益得到切实维护所需要的必要条件。应当说，这种保障条件是全民的，是有国家保障的，是任何个人、法人或者其他组织所不可比拟的。

这主要体现在以下几个方面：

其一，检察机关拥有保障提起公益诉讼的案件得到公平公正审理的职能和职权。在我国三大诉讼中，检察机关均有权对诉讼活动实施法律监督。刑事诉讼法第8条规定，“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”;民事诉讼法第14条规定，“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”;而行政诉讼法第11条也规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。鉴于此，检察机关提起公益诉讼后，能够通过行使法定的法律监督权切实保障侵害公共利益的违法行为得到公平公正地审理和裁判。这是其他任何机关、组织和个人所不具有、也不可能具有的条件。

其二，检察机关有权设置提起公益诉讼案件的专门业务结构，保障提起公益诉讼的质量和效率。人民检察院组织法第20条规定:“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”据此，我国检察机关可以根据维护社会公共利益的需要，设置公益诉讼机构，专门负责对于危害社会公共利益案件的起诉以及相关诉讼职能，从而确保提起公益诉讼案件的起诉质量和效率。这同样是其他任何个人、法人或者其他组织维护社会公共利益所不具有的保障条件。

其三，检察机关能够确保提起公益诉讼符合法院受理、立案的条件。依照法律规定，不论提起哪种性质的诉讼，必须符合法定条件。例如，我国民事诉讼法第64条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。在行政诉讼中，行政诉讼法第49条明确规定，提起诉讼应当符合的条件之一是“有具体的诉讼请求和事实根据”。虽然在行政诉讼中，依法承担举证责任的是实施违法行为者，但按照法律规定，原告必须提出诉讼请求和事实根据。检察机关无疑能够正确提出诉讼请求，并且能够提出事实根据。这在于，检察机关是代表国家维护国家法律统一正确实施的，因此，其提出的诉讼请求不会偏离维护国家利益、社会公共利益的轨道。与此同时，对于提出诉讼请求和案件事实根据的法定要求，由于检察机关拥有相当广泛的调查手段、经验，因而完全有能力收集、判断和保存相关证据，并及时向法院提供必要的根据。而公民个人或者法人以及其他组织，往往由于缺少必要的经验和手段而难以准确表达诉求和提供充分的事实根据。

其四，检察机关拥有专门维护国家法律统一正确实施所需要的高素质的检察队伍。任何性质诉讼的提起都需要具体人员来实施，公益诉讼的提起也不例外。提起公益诉讼，不仅需要人力资源保证，还需要拥有专门知识的人履行，只有具备这些条件，才能确保起诉的顺利进行。而检察机关拥有的检察队伍，是具有专门业务知识的、具有良好思想政治素质和职业道德的人员。法律对检察官有严格的条件要求。检察官法专门规定了检察官的必备条件、任免、考核、培训和奖惩，等等。由于检察队伍是在思想政治、业务和职业道德素质达到法定要求的专门人才，因此，赋予检察机关提起公益诉讼职权是适宜的，也是必要的，是提起公益诉讼不可取代的人力资源保障。

需要看到的是，在我国法治建设中，尽管个别地方进行了这方面的探索尝试，但还没有真正建立起检察机关提起公益诉讼的制度。因此，在检察实践中，有必要有计划地进行试点，从中认真总结经验，为国家立法机关及时确立这项制度提供必要的经验和有益的建议。可以确信，在不久的将来，检察机关将会承担这一重任，并且会如同履行现有职责一样不辱使命，在维护国家法律统一正确实施的历程中发挥应有的作用。

(作者：中国社会科学院法学所研究员)