1959年以来，新加坡人民行动党（简称行动党）连续赢得十多次大选，实现了长期执政，并逐渐形成了一党优势的威权治理模式。这一模式的特点可集中概括为：执政党“无处可见，无所不在”。

所谓“无处可见”，主要指新加坡沿袭了英国政党制度的框架，政党只是选举工具，选举完成之后，政党随即退居幕后。曾有新加坡行动党议员对中国共产党访问团人士这样论述不同：“你们在台前，我们在幕后。”行动党采取了诸如将党的总部设在组屋之中、将支部建在“最不堂皇的地方”等刻意低调的做法，以使人们感觉其并非一个高高在上的党。而所谓“无所不在”，则主要指执掌国家政权的行动党在国家和社会运行中发挥着实际的主导作用。行动党也因此极具领导力与执政力。当然，相对来说，由于缺乏竞争、监督与制衡等，新加坡一党优势的威权治理模式也或多或少存在家长式作风的弊端，进而引发“国家过大，社会过小”的问题，隐含着腐败衰落的危险。克服上述情状，需要合理开掘来自于这一体制的“反面资源”，有序唤醒来自于这一体制的反面力量。

主导立法机关

在新加坡，国会是立法部门，一项法案要在国会中通过，必须获得多数议员的支持。由于行动党占据了国会的绝大多数议席，国会中的行动党议员又必须在对于法案的投票中执行党的意志，促使本党法案得以顺利通过。行动党为了加强对国会的主导，主要采取了两方面措施。

其一，通过议会条例防止行动党议员背叛本党。由行动党主导的国会通过的新的《议会条例》规定：所有当选议员者，若改变自己的党员身份，就必须离开议会。这也就是说，如果某议员是以某党党员身份参加国会选举并当选为国会议员的，若此后其观点与所属党派的意志不一致，并要求退党，那么退党后他的国会议员资格也将自动取消；或者若该议员因不听党的指示而被本党开除，其议员身份也将自动取消。鉴于新加坡国会中的全部或绝大多数议员都是行动党议员，这项规定也就充分维护了行动党的利益，有效防止了行动党议员背叛本党。

其二，通过“党督制度”防止行动党议员背叛本党。新加坡国会继承了英国议会制的党督（也称“党鞭”）制度。根据这一制度，执政党和反对党在国会里都有自己的党督，即在议会中负责维持和执行党纪的人，目的是确保本党的议员遵守纪律，尤其是在投票表决议案时，确保其贯彻党的路线。除非事前本党有申明，议员才可以根据本身的意志发表言论和投票。自1959年赢得执政地位以来，除了1969年的《堕胎法案》、1979年教育结构重组、1992年的《官委议员法案》，以及2004年初的《人体器官移植修正法案》等，行动党曾在国会中暂时解除党督约束，让本党议员自由投票，其他所有法案行动党议员都受党督约束。这也就是说，即使该党有议员不赞同某些法案，在记名表决时，仍然需要跟着党的路线走。

“党政合一”

新加坡继承了英国的议会制度，政党只是选举的工具，表现出党政分开的特征。但由于议会制下的政府是由国会中占据多数的政党所组成，也由于长期执政的行动党对新加坡政府和社会组织的影响力越来越大，客观上又出现了某种意义上的“党政合一”局面，即行动党就是政府，政府就是行动党。新加坡的“党政合一”主要体现在，党的各级领导实际上就是政府的各级领导。由于政府政策的执行还需要法定机构和基层组织的配合，行动党各不同层次的领导或干部，也就成为这些法定组织和基层组织的领导或干部。

行动党的领导可以分为中委会委员、行动党议员和支部委员会委员三个层次。相对应地，政府及其职能部门的领导也可分为内阁成员、政府各部的政务部长、政务次长和法定机构领导及基层组织管理委员会委员三个层次。前者的领导成员分别担任后者三个层次的领导职务。例如，首先，行动党秘书长任内阁总理，中委会委员多数就是内阁成员。其次，行动党议员一般就是政府政务部长、政务次长或法定机构的领导。法定机构是为了履行某种特别的任务，经议会批准并依据相应的法案成立的，法定机构不是政府机构，但又与政府关系密切，实质上是一种半政府、半经济实体的混合机构。最后，行动党支部委员会委员一般就是基层组织的管理者。

掌控基层组织

新加坡的基层组织主要是指公民咨询委员会、民众俱乐部（旧称民众联络所）管理委员会和居民委员会等社会组织，具有半民间、半官方的性质。

所谓半民间，是指这些组织在理论上不属于任何党派，也不从属于政府，具有政治中立的特征。而所谓半官方，则是指这些组织在实际上已成为行动党的外围组织和行动党政府的延伸组织。这是因为管理基层组织的人民协会的董事会主席按规定须由政府总理兼任，董事会副主席和总执行长一般也由政府部长兼任；人民协会又掌控了基层组织的人事任免权、财经批准权和章程修改权。长期执政的行动党及其政府可以通过掌控人民协会进而掌控基层组织。

新加坡的基层组织承担着沟通官民的桥梁及政策执行工具的职能。例如，作为沟通基层领袖与居民之间的枢纽，居民委员会通过为居民和政府之间搭建有效的沟通渠道、在其所属的组屋区为居民主办各种活动、协助维持和改善组屋区的居住条件等，服务着六到十座组屋。因此，反对党领袖走访居民，往往是在获得细心管理和照顾的行动党地盘活动。社区里自然会有游离选民存在，但同时也有一股由地方领袖组成的中坚力量——他们知道行动党议员得到政府的支持，不论大选期间或大选过后，都会照顾居民的需要。选民会在大选中坚定支持行动党，也会在大选之后积极维护政府政策。

党与工会为伴

新加坡行动党注重建设“劳”“资”“政”共生关系，党与工会为伴，建立了“劳”“资”“政”三方协商机制，具体体现在全国工资理事会的建立和运作中。全国工资理事会（NWC）是“劳”“资”“政”三方合作成立的一个专门规划工资增长原则的协商机构，由15人组成。其中，资方代表和劳方代表分别为5人，政府代表4名，还有1人是独立于三方的理事会主席。资方代表主要由新加坡全国雇主联合会和新加坡工商联合会派代表组成，劳方代表都来自听命于行动党政府的职工总会，并经由劳工部长任命。政府代表分别为劳工部、财政部、贸工部的3名常任秘书和经济发展局主席。

全国工资理事会得到行动党政府的重视与支持，劳资政三方权责平等，每个理事会成员都有平等的发言权。每年7月1日到次年6月30日为“NWC年”，理事会就加薪问题（1980年以后还涉及提高生产率、工作绩效、人力资源开发、年终花红福利等问题）进行一系列闭门会议，通过三方平等协商达成共识，并将协商结果形成年度“加薪指南”等相关议题建议书提交新加坡总理办公室。总理办公室无权更改加薪建议，但可以暂存不议。而一旦总理接受这些建议，内阁即为这些建议背书并向全国公布，使之成为各行各业开展劳资集体谈判的重要参考。据学者郑振清对新加坡工会运动与劳资三方代表协商机制的研究，大多数雇主同意根据这些共识、建议与工会开展集体谈判，而下属工会也听从职总中央的号召，在NWC的建议框架内争取有序的工资增长。

在现实中，在行动党登台执政的数十年来，新加坡的反对党未曾赢得过大选，只赢得议席。但今天，反对党赢得大选登台执政的可能性正越来越大。由于反对党的制衡和大选的压力，使得强势的人民行动党能够戒慎戒惧、不敢懈怠，这也让新加坡一党优势的威权政治不至于过于专横，更不至于走向腐败。从目前趋势来看，新加坡正在走出威权治理，走向民主治理。不过，威权与民主并不绝然对立，而是相反相成的。因此，新加坡政府提出了诸如“包容政治—果断政府”等对立统一的执政理念。“包容政治”追求更多民主和不同声音，“果断政府”强调拥有权威和雷厉风行。两者动态平衡，才能相得益彰。当然，这种平衡并非一成不变，而是动态的平衡。

（本文系2005年广东省人文社会科学重点研究项目“华人政治文化与政党政治：中国大陆、台湾、香港、新加坡之比较”阶段性成果，原文章标题为“新加坡一党优势的权威治理方式”）

（作者为深圳大学新加坡研究中心主任、管理学院教授，深圳大学当代中国研究所研究员）