随着美国次贷危机对全球经济产生巨大冲击，欧洲各福利国家也不同程度陷入了主权债务危机。这既与各国的财政和货币政策密切相关，也与日益增加的福利开支同经济增长连续性间断或丧失有着深刻的渊源。
一、愿景与现实
福利是“能给人带来幸福的因素，其中既包括物质的因素，也包含精神和心理的因素。”［1］哈里·格维茨则认为“福利国家是社会在基本需求方面为其成员的福祉承担法定的，因此是正式的和明确的责任的制度的表现。［2］
福利国家制度在20世纪50年代兴起并被广泛推行后，虽然在不同的国家政策措施不同，但都以国家干预社会福利的分配和再分配为主要特征。与此相伴的是福利开支占国内生产总值的比例不断攀升，有的国家超过了其GDP的30%，再加上其他公共开支，这一比例一度超过50%。福利开支的增长速度明显快于经济增长速度，带有超前消费性质的福利措施在资本主义经济急剧扩张、生产规模迅速扩大的阶段没有出现与经济发展的不相适应，但当资本主义经济放缓时，理想与现实间的差距开始显现。
20世纪70年代中期，以两次石油危机为导火索，西方经济陷入“泥潭”。生产规模缩减，社会结构性失业增多，失业率高启不下。而福利国家制度得以延续的前提是充分就业和高税收，大面积失业带来的新贫困意味着在税源减少、入不敷出的情况下还要增加开支，由此各福利国家债台高筑，财政赤字空前增加。
与福利国家制度的尴尬处境不同，新自由主义在这一时期迅速崛起，以撒切尔、里根政府为代表的国有企业私有化、减少国家干预、削减社会福利等自由化举措大行其道。这股私有化浪潮对福利国家制度产生了巨大冲击，不仅体现在经济上，也影响了政治发展。“从70年代中期开始，西欧各国社会民主党在选举中就非常被动并且节节败退。甚至在一直被认为是民主社会主义最稳固的瑞典，社会民主党也结束了其连续执政34年的光荣历史，于1976年下野。”［3］
2008年美国次贷危机在重创国内经济的同时，欧洲等以高福利著称的国家也被卷入其中。2009年，希腊财政赤字对GDP的比重为12.7%，远高于先前所预测的6%。全球三大评级公司均下调了希腊的主权信用等级，希腊的债务危机雪上加霜。2010年4月，标准普尔再次下调希腊主权信用评级，从BBB+降为BB＋，发展前景负面。这是从1999年欧元区诞生以来，在欧元区国家中希腊国债首次沦为“垃圾债券”。2010年9月底，爱尔兰财政赤字升到其GDP的32%，被迫考虑接受来自欧盟和IMF高达850亿欧元的贷款。
一项旨在提高人民生活福祉、减少经济周期性波动、保障公民充分就业的制度为什么会成为一国甚至多国陷入经济危机的重要推手？政府究竟应不应该包揽公民“从摇篮到坟墓”的一切重要事情？政府因为过多的干预了社会生活而加重了自身财政负担，并由此导致了财政危机和信任危机，政府与公民的界限又在哪里？
二、根基动摇：政府主导下的
经济增长连续性丧失虽然维持现有高福利甚至进一步提高福利水平，必然增加政府负担，但这不是产生债务危机的充分条件。只要经济保持稳定增长，高福利是没有问题的，二者会形成共生的态势。只有当经济增长放缓或是负增长，难以支撑高福利支出时，事态才会恶化，资金缺口会迅速增加，债务问题立即显现，由此埋下危机的种子。
（一）政府主导下经济增长连续性的意义
在市场经济中，政府的重要职能之一就是管理经济，即要促进经济增长，并且是连续性增长。为什么强调增长的连续性？
凡是涉及经济增长，GDP常被拿来作为重要的参考指标，因为它代表了一国国民产出的增加，而与此密切相关的人均GDP则能更准确说明人们生活水平和生活质量的提高程度。以美国为例，2004年美国人均GDP为4.03万美元，2012年为5万美元，增长了1.24倍，相当于每年保持2.67%的增长率。如果这样的增长是间断的，或者说没有以如此高的速度增长，那么每降低一个百分点，人均GDP减少0.33万美元。当减少到0.67%时，则接近于1900—1987年印度（每年0.64%）、巴基斯坦（每年0.88%）等国的平均增速。换言之，如果人均GDP增长率每降低1个百分点，美国将会很快被世界上的许多国家超越，甚至人均收入水平比不发达国家人均收入还要少。如果没有本次经济危机，美国人均GDP增长率与前期保持一致（维持在2.67%），那么到2013年末，人均GDP则有望突破5.4万美元（2008年美国人均GDP增长率为-1.3%，2009年为-4.37%）。事实上，2013年末美国人均GDP为5.12万美元，相当于国家中的每个人都为经济的波动“埋单”近3000美元。由此来看，增长率上的微小差异会直接影响到长期人均GDP增长和国家的综合竞争力。
（二）政府强势干预对经济增长连续性的影响
1.高额财政赤字削弱经济增长基础
名目繁多、覆盖面广、受益群体大、福利规格高的社会保障现状，是导致政府财政赤字的重要原因。即便是在经济危机时期，福利的规模依然没有随之下降。2009年希腊主权债务危机全面爆发，希腊政府持有的外债占其外债总额的79.9%，然而为了维持国家经济，政府只能采取“拆东墙补西墙”的方式来借新还旧。2009年12月希腊政府又发售了20亿欧元国债。在其主权评级被标准普尔和穆迪分别调降的情形下，意味着政府的借贷成本进一步被推高，危机形势十分严峻。而同陷主权债务危机的葡萄牙和爱尔兰中央政府债务与财政收入的比例在2008－2010年间也呈现恶化态势，2010年爱尔兰背负着接近其财政收入1／3的赤字水平。截至2013年这三国的该比例仍高于欧洲平均水平3.3%，情况不容乐观。图1
资料来源：欧洲统计局网站，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page， 图由作者自制2.高税负降低经济增长活力
从高福利背后的财政支撑来看，最主要来源就是税收。一方面政府不断扩张的职能边界，需要越来越多的财政收入作为保障；另一方面为保持现有的福利水平，甚至提高这一水平都需要以不断提高的税收水平作为后盾。但税收是一把双刃剑，高税负会直接增加企业的运营成本、降低个人和家庭的可支配收入，国内的劳动密集型产业可以生存的空间越收越窄，迫使企业不断向外转移。其后果必然是影响国内就业，并直接或间接地影响经济增长动力。有统计数字显示，以欧盟25个成员国为统计口径计算，其生产占制造业产量的比重在1980年为26%；到2003年，该比率缩减为22%，到2015年可能会降低到17%左右。［4］而比产业外移情形更为严重的是，政府将较多的资源用于刺激国内消费，减少了对人才培养、高新技术、科研等领域的投入，在源头上降低了经济可持续增长的动力。企业在缺少政府支持、缺乏人才支撑，运营成本逐渐被推高的环境中，必然要向条件相对宽松一些的国家流动，从而使福利国家的内源性增长动力越来越少，处境越来越被动。
（三）福利国家制度与经济增长连续性的关系
美国著名经济史学家查尔斯P.金德尔伯格曾说过，一个国家的经济最重要的就是要有生产性，这种生产性指的是创新，只有经济有了持续增长的源泉，才能实现经济的可持续发展。［5］
欧债危机爆发的根源就在于经济增长不能与福利国家制度发展的要求相适应，也就是经济增长的连续性出现间断，福利保障缺乏有效支撑，动摇了福利国家制度生存的土壤。政府出于政治需求考虑，加之民众维持高福利的强烈诉求迫使政府不得不大规模举债，最终经济增长的连续性贡献与高福利需求间的差距越来越大，债务快速累积，导致危机发生。
以希腊为例，2008年以前，希腊人均国内生产总值以年均6.4%的速度增长，这不仅在欧盟，在世界上希腊排名在50个富裕国家中的第39位，也属于经济增长较为迅速的。其增长的土壤一方面在于与欧洲发达体之间的深层次联系；另一方面归功于三大支柱产业——农业、旅游业和航运业，这些产业为希腊的经济增长奠定了良好基础。从2001年至2008年间，希腊的GDP由1835.83亿美元增加到2329.2亿美元，中央政府债务占GDP的比重也始终在125.4%到128.8%之间徘徊。但随着美国次贷危机的蔓延和深化，2009年希腊政府债务占GDP比重达到143.6%，GDP却减少了13.2亿美元。这意味着经济增长的连续性被打破了，一旦这样的情况发生，政府与金融部门的资产负债表结构迅速恶化，债务危机一触即发。
根据经济学理论，如果一国要保持经济的可持续增长，需要不断增加该国的生产能力。有两个因素对于一国生产能力具有重要影响，一是可利用的资源数量；二是这些资源的生产率。这样来看，希腊可利用的资源数量本就不占优势，存量的不可增加性直接影响了产出的增加性。在资源水平不高的情况下要维持原有的增长水平，需要增加投资，减少消费，以便让更多的资本能够流入生产领域，转变为生产资本。而在2004年－2007年间，希腊等国的家庭消费年增长率一直处于高位（见图2），2009年爆发主权债务危机后，希腊的消费率为91%，储蓄率却仅有9.1%；西班牙消费率达到77.8%，储蓄率为22%，爱尔兰的消费率为68.6%，储蓄率仅有2.4%，“棘轮效应”显现。对处于储蓄率过低、消费水平不能随收入同步降低的福利国家而言，已不可能用国内投资带动经济，只能以消费来刺激经济增长。政府对经济的过多干预导致了资源的无效配置，扭曲了经济增长的正常轨迹。
图2家庭消费年增长率（％）
资料来源：全球宏观经济数据http://finance.sina.com.cn（图由作者自制）
三、欧债危机背景下福利国家的新一轮改革
尽管福利国家制度的形成和发展，有主观改进和客观倒逼的因素在其中。但应该看到福利国家制度实施的几十年时间中，有效发挥了“减震器”的作用。因此，福利国家制度不会简单的因主权债务危机的发生而出现根本性变化。相反，它会根据当前出现的问题，不断改进，从而更好的与资本主义发展相契合。
从目前情况看，主权债务危机发生后，葡萄牙、西班牙、希腊等国先后对其国内的社会保障制度进行了改革。在具体内容上具有较大的相似性，均包含了财政紧缩、削减社保费用、改革制度等方面，进一步增强了政府财政对弱势群体救助的针对性。国家 福利制度改革措施西班牙 一是提高养老金体系的发放能力，尽可能实现养老保险体系的收支平衡。把未来14年内养老金领取者的退休年龄由65岁提高到67岁；二是把个人在退休前对养老金的贡献度同退休后收入挂钩。把退休者的养老金领取基数由退休前最后15年的平均工资水平改成退休前最后25年的平均工资水平。三是赋予参与人更多的自主选择权。缴费年限不同，退休后所获得的收入替代率具有较大的差别。希腊 改革的主要方向是社会保障体系的单一化和管理机构的专业化。一方面提高退休年龄，退休金领取者的年龄从60岁提高到了65岁。同时降低养老金发放标准，根据养老金领取的金额，给予不同的政策。养老金低于每月450欧元的，政府给予的过节补贴和养老金不作改变；在450欧到1200欧的，养老金不减少，但过节不贴减少或者取消；高于1200欧的缩减10％以上。葡萄牙 2008年建立个人自愿退休储蓄账户制度，对于年龄在50岁以下的雇员每月将上一年度平均工资的2%—4%计入个人账户，50岁及以上需缴6%。从2011年开始削减每月领取养老金在1500欧以上人员的给付水平。虽然改革初见成效，但从改革的本质来看，仍无法摆脱福利开支大幅增长增加政府负担削减财政赤字无法提供相应的福利保障的怪圈。Pedro Schwartz在评价福利国家改革时，说道“想要通过本身就‘不合乎逻辑的’、‘零碎的’改革来保全自己，根本不可能。”［6］历史实践表明，每当经济处于繁荣时期，福利国家都会相应扩大福利保障范围，而当经济走向衰退时，缩减扩大了的福利开支往往会遇到来自民众、利益集团等各方面的阻力，希腊削减财政赤字的目标一直难以实现的重要原因也在于此。
各福利国家试图“通过一些细微的、渐进的变化导致长期的逐渐改变，而这种逐步变化可能会对某一体系形成长期的系统校正”［7］ 的理想却始终没有真正实现，改革仍在继续，未来的走向和趋势在哪里？
（一）价值重塑：以社会公正为核心
帕德里克·戴蒙德认为，福利国家走到今天已经远离了它设立的初衷：体现团结和公正等鼓舞人心的理想。今天的福利国家已由保护弱势群体免受工业资本主义的压迫转变成为不能自力更生的人提供全方位保障。再加上福利国家制度与国内意识形态、权力均衡、利益诉求等高度相关，本就是一种相对脆弱的制度。当新自由主义在20世纪80、90年代取得成功后，福利国家制度变得越来越脆弱。
重塑福利国家制度的价值取向，不仅需要反过来批判新自由主义立场，而且要显示福利国家制度令人信服的道德追求。帕德里克·戴蒙德指出，原有福利国家的平等主义仅限于对商品和服务所进行的平均分配，这样的分配形式建立在将所有人都视为相同个体的基础之上，不具有现实操作性，且忽略了个人多样化的需求。在具体定义上，他给出德国政治学家沃尔夫冈·默克尔五个需要优先考虑的领域：对抗贫困、创造尽可能高水平的教育和培训、实现充分就业、提供保护和尊严、限制阻碍上述四个目标的行为。重塑价值取向的福利国家应该是积极的福利国家，同时“积极的福利国家必须是成功的‘弹簧床’，而非保护人们在余生中不再失败的‘安全网’。”［8］对于社会公正应实现的目标，他也提出了自己的见解——“没有人应该生活在日积月累的困顿之中，永远从事不稳定和不安全的工作。我们需要创建一种专门的分配公正理论，用以支撑人的一生，同时集中力量解决大量特定的不利因素。”
（二）模式创新：从单个国家独立改革向多国协商形成合力改革转变
尽管欧洲各国不同程度地实行着福利国家制度，但由于文化背景、政策措施、税收制度等方面的差异，改革并不同步。欧债危机的发生表明，随着全球化和地区一体化的深入，如果继续任由单个国家分别采取各自独立、站在本国立场的政策措施，很可能在应对危机上难以形成合力，并在长时间内显著影响经济复苏。高福利导致政府负担过重已不再是单个国家单打独斗就能解决的问题，而是超越了传统民族国家边界成为区域性乃至全球性的问题。2011年12月欧洲峰会，除英国外的26个成员为签署了“财政契约”。这一契约的签订，为欧盟一体化进程奠定了坚实的基础。“开放式协调法（OMC）”也被欧盟内部采用为一种新的治理模式，试图使欧盟各国在福利政策等方面展开进一步合作，利用超国家行为、政府间的合作来解决目前各国面临的危机。同时，“社会标准化工程”也旨在提出各个成员国共同接受和向往的社会标准，以共同的价值取向和行为方式作为基础。各成员国制定社会政策时需要与欧盟的政策目标看齐，各国协商合作的趋势愈来愈显现。
（三）利益格局：在曲折前进中寻求动态平衡
福利国家制度改革涉及的利益主体多、影响范围广，需要有力的、渐近性的政策推进。可以看到，在制度设计、政策引导、利益博弈等多元因素交织的情况下，必将是一个充满着反复、不断修整的过程。在2013年一年当中，欧盟及欧元区领导人就召开了7次峰会，欧盟委员会多次出台改革建议，也想尽一切办法来遏制危机，但这些努力都难以在短期内发挥作用。旨在削减财政赤字的养老金改革计划，也遭遇民众的极大反对。仅在2008年希腊就发生了两次较大规模的工人罢工事件，罢工人数分别达到了300万和250万，占到希腊总人口的20%以上。［9］同时，危机也对发生国政局产生了重大影响，出现以葡萄牙为代表的多国执政党下台的现象。究其原因，一方面在于既得利益集团在制度改革中成为阻碍，改变现有的利益格局难度较大。另一方面在于政府推行的改革措施并未在短期内见到实效，民众已经不愿意再为改革付出更多的时间成本和经济成本。福利国家制度改革牵一发动全身，任何细节出现问题都会影响到整个国家的稳定。因此如何在曲折的前进道路中平衡好各方利益，是福利国家制度改革成败的关键之举。
尽管福利国家制度广受诟病，被认为是低效、助长懒惰、阻碍国家发展的体制，但就其自身所包含覆盖国民的医疗保险、失业保险、教育基金、儿童补贴等，不仅是资本主义国家实现再分配、保持社会公平的重要途径，也是资本主义国家执政党为获取选民支持的重要砝码，更是对劳动力再生产过程的社会化。从这个角度出发来看，福利国家制度不仅是符合资本主义发展趋势，而且是符合生产力发展方向的。在更深层的意义上，福利国家制度缓和了资本主义发展过程中的阶级矛盾、完善了投资与消费过程的资本循环，为资本主义发展营造了稳定的社会环境，可以说这样的制度是资本主义发展所不可或缺的。正如原欧盟委员会的一位委员佩德格·弗莱恩所说的：“在一个充斥着失业、贫困、犯罪以及健康和教育水平低下的社会里，不可能形成一个富有竞争力的经济气候。”因此，在资本主义发展未能完全寻找到新的途径去缓解阶级矛盾、开创新的社会环境时，福利国家制度是不可能被舍弃的。瑞典现代福利国家制度的设计者之一鲁道夫·迈德纳曾说：“我不认为瑞典模式已经完全过时，即使福利国家制度已经被部分地破坏，但它仍是有活力的。中产阶级随时准备交更多的税以改善整个国家的生活条件。当然，条件是不能滥用和贪污。制度应该符合道德规范，以使每个人都觉得自己的付出是可以接受的。”［10］奥菲对于福利国家的危机管理展开研究后也提出“尽管资本主义不能与福利国家共存，然而资本主义又不能没有福利国家。”［11］
［参考文献］
［1］ 李琮.西欧社会保障制度［M］.北京：中国社会科学出版社，1989.5.
［2］ ［德］弗兰茨－克萨韦尔·考夫曼.社会福利国家面临的挑战［M］.商务印书馆，2004.13.
［3］ 刘玉安，蒋锐.从民主社会主义到社会民主主义——当代欧洲社会民主党的理论与实践［M］.人民出版社，2010.264.
［4］ 安东尼·吉登斯. 欧洲社会模式的反思与展望［J］.开放时代，2007,（6）.
［5］ 时寒冰.欧债真相警示中国［M］.机械工业出版社，2012.216.
［6］ Pedro Schwatz，The Welfare State As An Underlying Cause Of Spain’s Debt Crisis，Cato Journal，Vol. 33，No.2，2013.
［7］ ［德］伯恩哈德·埃宾豪斯.欧洲福利国家的未来在哪里［J］.德国研究，2008,（2）.
［8］［英］安东尼·吉登斯，帕德里克·戴蒙德，罗杰·里德.欧洲模式：全球欧洲，社会欧洲［M］.社会科学文献出版社，2010.150.
［9］丁纯、陈飞.主权债务危机中欧洲社会保障制度的表现、成因与改革——聚焦北欧、莱茵、盎格鲁-撒克逊和地中海［J］.欧洲研究，2012,（12）.
［10］ 刘玉安.西欧福利国家制度的危机及其改革［J］.世界经济与政治，1996,（12）.
［11］ ［德］奥菲.福利国家的矛盾［M］.吉林人民出版社，2010,129.
