在经济发展进入新常态的背景下，盘活财政存量资金是实现财政管理体质增效的重要内容和途径。2014年12月24日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定进一步盘活财政存量资金，更好服务经济社会发展，让公帑有效服务公众、造福人民。
一、财政存量资金的基本状况
财政存量资金，是指政府作为财政收支主体，在其财政年度中因收入支出时间错配而正常持有，收入超预算增长、收入延迟划拨而消极持有，支出计划不完善不可执行而被动持有的各类财政资金。
近年来，在各级预算执行中，预算执行进度较慢、国库存款沉淀较多、预算资金大量结转的问题越来越突出，财政存量资金规模如滚雪球般越积越大。一方面，很多民生项目和重点支出“嗷嗷待哺”；另一方面，大量资金却趴在账上“呼呼大睡”，有的甚至沉睡多年。这种现象不仅降低了财政资金配置效率和使用效益，影响国家政策的贯彻落实，也给公共资金安全带来了很大的风险隐患。在当前我国财政增收压力较大、支出刚性较强、收支矛盾突出的背景下，切实解决资金沉淀和闲置问题，显得尤为迫切。
二、财政存量资金产生的体制机制根源
巨额存量资金的沉淀、闲置，既有预算管理不到位、预算执行不严的原因，也与一些部门和地方名义上想多留点机动以备应急有关，但最主要的症结则是多年来预算制度的不适应、财政体制机制的不完善。
一是财政体制和转移支付制度不完善。政府间事权和支出责任划分不够清晰，地方财政体制改革不到位，地方大量事权履行需要靠上级转移支付来支持。同时由于转移支付制度不完善，客观上造成一些专项资金层层结存。尽管中央近年来加快了转移支付下达速度，但与地方预算管理衔接仍不够紧密：一方面，一般性转移支付提前下达比例依然偏低，影响到地方预算的完整性；另一方面，专项转移支付下达时间偏晚，加之资金分配层级多、链条长，资金在长途跋涉中难以及时发挥效益。
二是预算体系不完善，缺乏统筹衔接。公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算中专项用途的收入不能统筹安排使用，导致“苦乐不均”，有的领域和项目缺钱，有的则“花不掉”。特别是政府性基金预算采取“以收定支、专款专用”的预算管理方式，导致制度性的结存结转资金较大，不能及时发挥资金效益。
三是预算编制与政策规划、项目计划缺乏充分有效衔接。我国正处于社会转型和改革攻坚的关键时期，一些重大政策尚未形成稳定的运行机制，缺少安排公共资源的中期规划和对多年度总量平衡的统筹谋划，一些行业的政策规划、项目计划难以与预算有效衔接，等等。
四是预算分配和管理制度不完善。某些重点支出采取与GDP或财政收支增幅挂钩的预算安排方式，实际运行中造成了预算职能弱化、财政支出结构固化僵化，加大了政府统筹安排财力难度。
五是预算编制不细化、内容不完整，预算执行不规范、效率不高。首先，预算编制还比较粗放，预算编制缺乏科学依据、不细化，一些预算单位倾向于多编预算、留有余地，宽打窄用，形成预算结余。其次，预算编制方式还不科学，多数仍沿用基数预算方法，零基预算、绩效预算推进未达预期。再次，在预算执行方面，约束机制还不到位，特别是项目预算执行较慢，执行效率不高，一些部门和地方重资金争取轻预算执行和资金绩效，致使资金闲置浪费。此外，部分单位存在预算调整随意性大的问题，年中或年末追加预算，也造成了财政资金大量沉淀。
三、标本兼治，综合施治，盘活财政存量资金
盘活各级财政存量资金，是提高资金使用效益、缓解财政收支困难的客观需要，也是创新宏观调控、更好发挥积极财政政策作用的重要内容。建议深化改革、完善制度、加强管理、标本兼治、治本为上，以制度改革创新来唤醒“沉睡”资金和避免新的沉淀。
（一）立足当前，着眼治标，盘活存量
一是要加大存量资金清理力度，盘活存量。基本思路是：摸清底数、加强分析、查找原因、分类处理，消化和压缩存量资金规模。对确属没有指定用途或因政策变化无需继续执行的存量资金，要尽快清理，及时收回总预算或补充预算稳定调节基金，统筹安排使用。要建立结余结转、暂存暂付等资金定期清理机制，对结转两年以上的各级一般公共预算、部门预算、专项转移支付资金，视同结余资金，收回统筹使用，尽快调整到急需的方面，重点投向民生改善、公共服务、基础设施等领域，真正用在刀刃上。对政府性基金项目结转资金规模较大的，应及时调入一般公共预算统筹使用。
二是要完善预算编制，增强预算的科学性和可实施性。第一，要夯实预算管理基础，推进项目计划与预算安排的有机衔接。项目预算编制前要充分做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，项目实施要明确具体的计划和进度安排，确保预算批复和资金下达后能立即实施。第二，要规范预算编制，进一步提高预算编制的完整性、科学性和可实施性，进一步细化预算编制，项目预算要细化到“项”级科目和具体项目，明确项目的具体实施计划和进度安排，严格控制代编预算。第三，要建立编制下年预算安排与当年预算执行情况相结合的机制，建立盘活存量资金与预算安排挂钩机制，强化预算编制与结转结余资金管理相结合，部门应将上年专项结余纳入下一年部门预算编制管理，加大结转结余资金使用力度。
三是严格预算执行，硬化预算约束。第一，提高年初预算到位率，加快预算下达进度，按要求进度严格执行预算，强化预算约束，规范预算调整，对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，将资金调剂用于当年急需的项目和其他有条件实施的项目，制订较为完善的资金分配和拨付工作机制，切实提高预算执行率，严控形成新的存量。第二，建立健全预算执行监控和考核机制，加大监控力度，建立科学合理的预算支出进度考核机制，开展持续跟踪，对支出进度慢、盘活存量资金不力的地区或部门要及时进行通报或约谈，强化责任追究。第三，从预算会计核算的角度来说，应采取收付实现制，权责发生制适用于财务会计核算，因此要严格控制权责发生制核算范围，控制核算规模，严禁违规采取权责发生制方式虚列支出。
四是取消预算安排挂钩机制。
（二）着眼长效，治本为上，控制新增沉淀
首先，加快完善财政体制，规范财政转移支付制度。结合转变政府职能改革，明晰政府间事权划分，建立各级政府的事权和支出责任清单，健全财力与事权相匹配的的财政体制。完善转移支付体系，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，边界清晰、权责一致、规范透明、运行高效的转移支付制度。优化转移支付结构，增加一般性转移支付规模和比例，加大均衡性转移支付力度，进一步加快清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消市场能够有效调节领域的专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，通过项目整合、调整内容、修改完善资金分配办法等多种方式，减少专户资金结存。对于整合的专项转移支付，其结存资金可按整合后的较宽用途使用；对于将取消或者调整为一般性转移支付的专项转移支付，其结存资金可由地方统筹安排；对难以按原用途使用和无整合渠道、结转超过两年的专项资金由财政部门统筹安排。同时，专项转移支付预算编制要细化到具体专项和地区，并纳入到地方财政预算盘子，建立健全专项转移支付管理办法及分配结果的信息公开制度。
其次，完善政府预算体系，提高公共资金配置效率和效益。进一步清晰界定公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算的功能范围，加强几大预算体系之间的统筹衔接，构建资金预算安排的统筹协调机制，从长远来看，有必要逐步降低政府性基金预算规模直至完全取消。要打破长期以来基数预算所形成的利益固化藩篱，大力推动预算分配权统一，将公共资金预算分配纳入财政部门统一管理，实现全口径预算管理，提高财政调控能力和财政资源配置效率。
再次，建立项目滚动预算，建立跨年度预算平衡机制。编制财政中期规划，明确规划期内将要开展的项目，要积极推行多年滚动预算，健全项目预算审核机制，对跨年度重大项目分年度纳入预算，确保预算安排与项目实施对接。推行多年滚动预算，在水利投资运营、义务教育、卫生、环保、社保等领域开展三年滚动预算试点，加强项目库建设和滚动管理，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，对跨年度重大项目分年度纳入预算，确保预算安排与项目实施对接。
（作者单位：财政部财政科学研究所）
