当前，我国经济运行中还存在着一些突出的问题和矛盾，特别是经济下行压力较大的风险不容忽视。要保持经济的稳定，需要政府适度扩张的投资政策，而政府投资的方向和方式的选择，就成为需要认真思考的问题。在全面深化改革的新阶段，关键是要有效发挥政府投资对社会投资的带动作用。

一、 政府资金的投向选择

在经济发展进入新常态的条件下，本轮政府投资扩张更要协调好短期和长期、总量和结构、需求和供给、国内和国外的关系，着力推动经济的提质增效，着力加快新型城镇化和工业化步伐，着力应对人口老龄化趋势，着力促进“一带一路”等国家战略的实施。

交通基础设施仍是我国经济发展中具有重要影响力的行业。未来要重点推进国家公路网“断头路”建设，加快重要通道拥挤路段扩容改造，促进普通国道及落后地区，特别是集中连片特困地区交通基础设施建设。加快建设以市域（郊）铁路为主的都市圈通勤铁路，建成大运量、快速度的通勤网络，培育和支撑都市圈外围区域发展，疏解特大城市中心城职能。推进“一带一路”建设，陆上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，共同打造新亚欧大陆桥，中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛等国际经济合作走廊。在海上，以重点港口为节点，共同建设通畅安全高效的运输大通道。

与新型城镇化相关的基础设施投资是各级政府的重要职责。要加快城市基础设施转型升级，全面提升城市基础设施水平。将公共交通放在城市交通发展的首要位置，加快构建以公共交通为主体的城市机动化出行系统，科学有序推进城市轨道交通建设。统筹电力、通信、给排水、供热、燃气等地下管网建设，推行城市综合管廊模式。加强城镇污水处理及再生利用设施建设，提高城镇生活垃圾无害化处理能力。根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局公共服务设施，加大对公立幼儿园的投入力度，加强公共文化、公共体育、就业服务、社保经办和便民利民服务设施建设。

围绕城乡发展一体化推进新农村建设仍然需要政府增加投入。要继续实施农村饮水安全工程和农村电网改造升级工程，加快推进西部地区和集中连片特困地区农村公路建设。搞好农村公共服务设施配套，支持农村环境集中连片整治。加大易地扶贫搬迁和扶贫整村推进，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，集中实施“六到农家”工程，建设公益设施较为完善的农村社区。加快农村信息基础设施建设和宽带普及，推进信息进村入户。落实电信普遍服务补偿机制，加大中央和省级财政支持力度，促进提供更广泛的电信普遍服务。完善智能物流基础设施，支持农村物流快递配送点建设。大力发展移动支付等跨行业业务，完善互联网支付体系，积极培育农产品电子商务。

环境保护是未来一段时期制约我国经济发展的重要瓶颈领域。要在生物多样性重要、生态环境脆弱敏感但已经受到不同程度破坏的区域，开展恢复示范工程，加大对水质良好或生态脆弱湖泊，以及生态敏感区、脆弱区的保护力度，深化重点流域水污染防治。加强工业烟粉尘控制，推进燃煤电厂、水泥、钢铁除尘设施改造。加强挥发性有机污染物和有毒废气控制。推进城市大气污染防治。在大气污染联防联控重点区域，建立区域空气环境质量评价体系，开展多种污染物协同控制。以大中城市周边、重污染工矿企业、重金属污染防治重点区域、饮用水水源地周边、废弃物堆存场地等典型污染场地和受污染农田为重点，开展污染场地、土壤污染治理与修复。

水利事业和水资源保护应成为未来一段时期政府的投资重点。要加大城市供水设施建设和改造财政投入，积极推动水源保护和城市供水设施的建设、改造。防洪安全是另一个棘手的难题。2013年黑龙江、松花江、嫩江发生的流域性大洪水，进一步暴露出我国大江大河防洪还存在薄弱环节，迫切需要建设一批江河防洪骨干工程，增强防御流域性大洪水的能力。目前，我国有效灌溉面积生产了全国约75％的粮食，还需在东北平原、长江流域等水土资源较好地区，新建一批设施完善、用水高效、稳产高产的大型灌区。在地下水资源危机的新形势下，还需要实施地下水重大保护工程，提高国家水资源战略储备能力，同时改善生态环境。

老年事业和产业是政府必须持续加以关注并增加投入的领域。必须建立中央和地方政府投资保障机制，把城乡养老设施建设财政支出职责更具体地纳入到中央和地方法律细则之中。通过调整高层政府与基层政府的养老事权划分，降低基层政府的筹资负担。将养老服务业列为服务业重点发展领域，明确发展思路、设施建设、土地供应、重大项目、资金投入和政策保障措施。科学制定养老服务机构设施布点规划，明确规定将公益性和准公益性养老机构选址在城市发展的成熟地段，降低其后期运营成本。建立基本养老服务政府供给制度。政府举办的养老机构要实用适用，发挥托底保障作用，重点为城镇“三无”人员和农村五保对象中的老年人、低收入老年人、经济困难的失能、半失能老年人提供基本的供养、护理服务。

二、 政府投资的方式选择

当前政府投资的方式选择包括两个方面的内容：其一，中央资金的分配方式，中央政府要运用“援助之手”，实现地区间的公平性，同时，资金分配要有利于发挥地方的积极性；其二，政府投资对社会资金的引导方式，要发挥政府资金的杠杆效应，吸引更多社会投资进入公共投资领域。

（一）加大上级政府的转移支付。长期以来，中央对地方转移支付制度存在的问题和不足日益凸显，中央和地方事权和支出责任划分不清晰，地方政府收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应。特别是中西部地区，需要中央政府加大专项转移支付力度，保障基本的建设支出需要。

（二）整合财政专项资金的使用。一方面，中央和省级财政要进一步整合教育、卫生、科技、农口的专项资金项目，大幅减少财政资金使用上的交叉重叠设置；另一方面，上级财政部门要鼓励和支持基层政府通过规划引导、统一管理、建立平台、同类合并的方式对项目资金统筹使用。

（三）实施公共投资项目综合开发。

建议将“公益性项目＋经营性物业”的综合用地模式扩展到城市道路、水利、教育、医疗、养老、文化、体育等项目建设中，从而为地方政府与社会资本合作建设公益性项目创造可能的条件。

（四）灵活运用补贴等间接方式。要加大财政补贴力度，在保障性住房、养老、教育等领域，补贴重点由设施建设向运营管理转变，由生产者向消费者转变。要完善政府采购制度，将政府购买服务与满足基本公共服务需求相结合，扩大政府购买服务范围，创新政府购买服务方式。

（五）规范政府与社会资本合作。要谨慎推进PPP，特别是在缺乏公共资源条件的中西部欠发达地区，不应强求地方政府实施PPP，而应加大上级政府的支持力度。对于符合条件的地方，政府应按照量力而行的原则，优选合作伙伴，建立风险分担机制，确保政府性债务可持续。

（作者单位：国家发改委投资研究所）