权力会腐蚀人，这是一个规律。这个规律已经被古今中外的无数事实所证明，相信还会被将来的事实继续证明。这种腐蚀主要表现为两种形式：一是腐败，如受贿、贪污、以权谋私、腐化堕落等；二是懈怠，如懒政、理想信念缺失、避险不作为、选择性作为等。消除和减少权力腐蚀现象，最有效的办法就是制约和监督权力，让权力这头“野马”不至于脱缰，让权力的“洪水”不至于泛滥，始终处于可控状态。而监督权力的长久之策、有序之策、有效之策，就是权力运行的公开化。只有公开的权力运行才会更规范，只有公开的权力运行才会压缩随意和任性的空间，只有公开的权力运行才会受到有效监督。

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出要全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。由此可见，政务公开不是权宜之计，而是执政兴国的长久之计，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题的制度化方案。在这个制度化方案中，公众知情权是一个重要的法律权利。没有公众知情权保障机制，政务公开就难以真正得以实现。

一、权利与义务的对应互动关系

公众的政务信息知情权，作为一种法律权利，必然对应公权力机关的法定义务和职责，构成权利与义务的对应互动关系。在这一对关系中，有三点基本内容。

公权力机关有主动公开政务信息的法定义务。《政府信息公开条例》规定了行政机关主动公开政府信息的义务与职责，包括主动公开政府信息范围的一般标准（第9条）和重点主动公开的政府信息范围（第10、11条）。这些主动公开政府信息的规定，当然是行政机关的法定义务和职责，但同时也构成了与公民知情权的对应关系。一方面，公民有知情权利；另一方面，行政机关有主动公开的义务。也就是说，行政机关承担的主动公开义务与职责，既是对法律规定所承担的职责，也是对公民知情权所承担的义务。

因此，对于依法应当主动公开的政务信息，如果公权力机关不予公开，笔者认为，相关公民是具有法律请求权的，可以要求公权力机关公开相关政务信息。我们承认公民知情权是一种法律权利，就必须承认知情权包含请求权的内容。如果一方面承认知情权，另外一方面又否认请求权，那实际上就是不承认知情权是法律权利，是虚化知情权的一种表现。请求权，不仅是在依申请公开政务信息方面，也应当是在主动公开政务信息方面。因为公民不仅是自然人，也是社会人和政治主体。

公权力机关不公开政务信息须有正当性理由。公权力机关公开政务信息，一般来讲无需理由。但是，对于决定不予公开的政务信息则不同，不予公开需要合法根据和理由，这就是不予公开的正当性问题。《政府信息公开条例》规定，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。这里，行政机关只需要告诉申请人获取信息的方式即可。而对于不予公开的情形，《政府信息公开条例》则规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。可见，说明理由的规定，只是出现在不予公开的情形下，这是典型的权利义务对应方式。由于公民有知情权，行政机关如果满足了知情权的要求，当然也就无需理由说明；如果不能满足公民知情权要求，则需要正当性理由，也就是说明理由制度。

公权力机关对不予公开政务信息的行为负举证责任。由于《政府信息公开条例》规定了不予公开政府信息的正当性理由制度，所以，如果政府信息案件进入司法程序，那么必然要求行政机关（被告）对所作出的不予公开政府的行政行为承担举证责任。虽然迄今为止，有关政府信息的司法解释还没有制定，但根据《行政诉讼》的基本规定，被告对所作出的行政行为负举证责任。行政机关如果作出不予公开政府信息的行政行为而被诉诸司法程序，按照行政诉讼的举证责任规定，自然应当是行政机关负举证责任。

不公开政府信息的行政行为，行政机关负举证责任，是行政机关不公开政府信息需要正当性理由和合法根据制度在行政诉讼程序中的延伸和表现。这一事实说明，行政机关限制（知情）权利，必须有法律根据和法定权力，必须有充分的事实根据和法律根据，否则就构成权利侵犯和违法。因此，举证责任制度也印证了公民知情权及其要求。

二、政务信息公开的范围和标准

政务信息公开的另外一个重要问题就是公开到何种程度。笔者认为就是把实际依据、标准公开。

政务信息的公开，除了范围外就应当是标准了。所谓标准，是指权力运行的实际标准，即公权力的决策者、实施者的决策依据、执行依据。例如，铁路总公司决定将所有火车车辆刷成两种不同的颜色，这个决策形成的实际依据决策者应当向社会公开，接受公众的监督。

在公开标准问题上，历来有两个含义。一是规定标准的公开，是指依据法律法规和文件规定应当是什么标准的公开。二是实际标准的公开，即公权力运行的实际标准公开。第一个标准是应然状态标准，即依据规定应当是什么。第二个标准是实然状态标准，即事实上决策者、实施者所作决定的依据标准。毫无疑问，第二个标准是公开的重点。应然状态只能说明规定，而没有反映实际状况。只有实然状态的依据、标准才能真实反映实际状况。政务公开的实质，当然是公开实际状况而不是公开规定状况。更为重要的是，应然状态与实然状态经常是不完全一致的。例如，财政部门最近规定，凡是财政供养单位人员因公购买飞机票的，必须在政府采购确定的相应网站上购买机票。那么，作出这个决策的依据是什么？文件说是为了“规范公务机票购买行为”。这个依据和回答有很浓厚的“官样文章”味道，公开者没有说错，听者却是“一头雾水”。那问题出在哪里呢？笔者认为，问题就出在公开不够，没有把作出这个决策的实际依据和全部考虑都告诉公众，而是用了一个既没有错又没有说清楚的标准版本来敷衍公众。

三、媒体在政务信息公开中的作用

媒体历来都是政务公开的助推器。没有媒体，就没有政务信息公开制度；没有媒体的积极作用，也就没有政务信息公开制度的丰富实践和发展。在当今社会，媒体对于政府信息公开制度的贡献是巨大的。因为媒体报道是对各式各样的信息的收集、过滤、处理、公开、分析评价过程。其中当然包括很多政务信息。在政务信息主动公开方面，媒体的作用非常明显，公权力机关也在积极使用媒体主动公开大量的政务信息。推行信息新闻发布会制度、通过不同载体发布政务信息等形式，成为公权力机关使用媒体的主要形式，也正是通过这些媒体形式，公权力机关主动公开了大量的政务信息。

媒体在政务信息公开中扮演的是三种不同角色。

第一种角色是利害关系者。即以基于自身需要的利害关系者身份而申请政务信息公开。例如，代理当事人提出政务信息公开申请。

第二种角色是监督者。即以监督者的身份提出政府信息公开申请，也就是公众监督的“代言人”。例如，北京市律师提出的公车数量信息公开申请，上海市律师提出的国家4万亿投资政府信息公开申请。在这种情形下，申请人其实并不符合《政府信息公开条例》规定的生产、生活、科研等特殊需要条件。这些申请的真实意图也并不是要行政机关向申请者本人提供特定的信息（尽管是以这种形式提出申请），而是要求行政机关对公众、向社会有“交代”，是以个人申请形式“提醒”行政机关应当公开相关的政府信息，属于借依申请公开之名而行主动公开之实。这种情形在《政府信息公开条例》中没有规定，而在最高人民法院的司法解释中则有所涉及。我们认为，这种情形兼具申请公开和主动公开的两方面特征：程序上、形式上是依申请公开，目的上、实质上是主动公开。行政机关对这类申请的处理应当既解决形式问题也解决实质问题，即对于确实应当和可以主动公开的政府信息，向申请人提供相关政府信息，并同时向社会公开相同的政府信息；或者是向公众主动公开相关政府信息，并将公开的结果告之申请人。我们建议，在立法上应当完善此类申请公开处理制度，明确规定属于主动公开政府信息而由个人提出公开申请的处理办法。具体建议条文可以这样：在受理依申请公开政府信息过程中，对属于主动公开的政府信息，行政机关应在答复申请人的同时，主动公开政府信息，或者主动公开政府信息，并告之申请人。

第三种角色是采访者。采访者属于媒体角色，他们基于新闻报道需要而向公权力机关提出采访要求。新闻报道的功能就是向公众、向社会传播信息，所以向媒体提供政务信息，实际上就是向公众提供政务信息。我们认为，媒体向公权力机关提出采访要求，不属于依申请公开政府信息范畴。媒体是采访者，不是政府信息公开的申请者，行政机关不能把媒体的采访要求当作申请公开政府信息来对待处理，而应当按主动公开政府信息的特殊情形来对待处理。

（作者：国家行政学院教授）