随着检察机关法律监督职能的加强，对人民检察院组织法的修改成为热点问题。最高人民检察院于1988年设立民事行政检察厅，作为法律监督重要组成部分的行政检察在实践中不断发展，但仍存在诸多需要改进与完善之处。如何优化配置行政检察权并在人民检察院组织法中得到充分体现，是当前亟待研究和解决的问题。

从行政检察角度看修法的必要性

人民检察院组织法的修改需从组织法本身的价值来认识。国家机关的组织法是规定该机关的结构、组成、权限等的法律规范，是对该机关权力及其职能的规定，具有宪法性作用，是其他相关法律制定该机关权力方面的母法和制定的主要依据之一。一部完善的组织法可以有效保证检察机关行使监督权力，维护法律权威和法治统一，而人民检察院组织法的不完善将使检察机关的一些法律监督工作由于法律依据的缺失，导致监督出现盲区。

从人民检察院组织法与当前我国现实情况来看。现行的人民检察院组织法于1979年制定、先后于1983年与1986年进行了两次修订，曾为我国检察工作的健康发展提供了有力的法律保障。但在30多年的飞速发展中，不仅我国行政权的发展与人民检察院组织法制定时的情形已完全不同，而且人民检察院组织法规定的检察职能与当下繁重的法律监督任务也不成比例，已经远远不适应当前我国经济社会和法治环境以及对行政权进行制约的现实需要，适时修改和完善人民检察院组织法势在必行。

从人民检察院组织法与行政诉讼法修改相衔接的需要来看。修改后的行政诉讼法加强了行政检察权，如第93条规定：最高人民检察院对各级法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级检察院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第91条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉，地方各级检察院对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第91条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级法院提出检察建议，并报上级检察院备案；也可以提请上级检察院向同级法院提出抗诉。各级检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级法院提出检察建议。虽然修改后的行政诉讼法对行政诉讼法律监督作出了更加具体、明确的规定，但人民检察院组织法中却没有关于行政检察内容的规定。人民检察院组织法的滞后，影响了行政诉讼法关于行政检察职能的实施，影响了我国检察工作的发展和法治建设的需要。因此，有必要在人民检察院组织法中对行政检察权作出明确规定，并与行政诉讼法进行衔接与协调。

修法应重点体现对行政权的监督

随着行政权对社会各领域的渗透以及行政自由裁量权的不断扩大，行政权侵害公民、法人合法权益的现象也相伴而生。通过行政检察，可以有效地防止行政行为违法、行政行为失范、行政权力滥用以及行政不作为等现象。因此，检察机关应当是对行政权监督的重要主体。在这方面，人民检察院组织法应有所作为。人民检察院组织法要在宪法的框架下对检察权进行优化配置，对行政检察权的内涵与外延进行明确界定，真正使宪法关于法律监督机关的规定转化为可操作性的实际权能。

目前，行政检察侧重于对审判权的监督，而不是对行政权的监督，这与检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位不完全符合。近年来，学术界和实务界普遍提出，检察机关强化法律监督：一是要对重要的行政执法活动进行监督，例如，行政处罚和强制措施等行政行为，都是对公民人身自由予以限制和剥夺的行政行为，极易被滥用、损害公民合法权益，应当进行控制和规范。可以说，赋予检察机关对某些重要行政执法行为的监督是促进政府依法行政的需要，更是落实检察机关作为法律监督机关的宪法定位的应有之义。二是提起行政公益诉讼。从本源意义上分析，国家利益和公共利益的代言人一直是检察机关的角色定位，因此，公益诉讼权是很多国家检察机关所普遍享有的一项权力。当行政机关违法或滥用职权侵害国家或公共利益时，检察机关采用起诉方式，利用检察权力启动审判，实现司法权对行政权的制约。当然，检察机关的行政公益诉讼活动应严格限制为公益案件，不能介入任何私人利益。要通过修改人民检察院组织法，完善行政检察权能，将更多的监督指向行政权。

加强行政检察权能的修改建议

补充规定行政检察权力并适度拓宽行政检察范围。人民检察院组织法主要是规定检察职权方面的法律，应增加对行政权进行监督的检察职权，并对行政检察权限作列举式表述。具体包括:一是明确列出并拓展检察机关在行政诉讼中的监督职能。要将行政诉讼法中关于检察机关的抗诉权在人民检察院组织法中进一步明确；增加对行政诉讼立案监督以及对行政机关作为败诉方的行政案件执行监督的规定，使检察机关通过行政诉讼对行政权进行监督的内容更为全面。二是将某些行政执法行为纳入监督范围。特别是对类似于行政处罚和强制措施等对公民人身自由予以限制和剥夺的行政行为加强监督，在人民检察院组织法中对这类行政行为进行具体列举，明确规定检察机关可以监督的行政行为、监督方式和手段等。三是将提起行政公益诉讼的监督权力纳入人民检察院组织法。对侵害公共利益或国家利益的行政行为或行政不作为行为等违法现象，无人起诉或个人不具备原告资格的，检察机关可以作为原告主体提起行政公益诉讼，同时要对公共利益的概念作出严格解释。

完善行政检察的手段和措施。要充分履行法律赋予的监督职能，检察机关必须有相应的措施和手段，而人民检察院组织法在这方面缺乏规定，为此，有必要将行政检察实践中已经成熟的监督手段和措施写入人民检察院组织法中。对行政行为的监督，检察机关可以使用调阅行政执法案卷材料、实地调查核实等手段和措施；对违法的行政行为，检察机关有权发出纠正违法通知、提出检察建议等手段和措施。而在行政诉讼监督中，抗诉既是监督的一项权能，也是一种手段和措施，要在人民检察院组织法中明确；同时，也可以根据案情采取发出纠正违法通知、提出检察建议等手段和措施。

对行政检察的主要程序进行规定。有人认为，对行政检察的程序可由行政诉讼法进行规定，不必在人民检察院组织法中作监督程序的规定。笔者认为，这种看法不完全正确。诉讼法中关于程序的规定是从诉讼特点出发作出的，更偏重于如何发挥审判机关审理案件以及当事人如何参加诉讼，不可能为检察机关作专门的监督程序规定，因此，对于行政检察中的监督程序，必须由人民检察院组织法来规定，才能从检察权行使的角度进行程序设计。而且，行政诉讼法对行政检察也缺乏监督程序方面的规定，更需要人民检察院组织法来承担程序规定的任务。人民检察院组织法要规定在诉讼法中难以规定的程序，例如，可以对发出检察建议的程序、调阅行政执法案卷材料时相关部门提供材料的期限等进行规定。

设立专门的行政检察机构。随着人民检察院组织法的修改，必然要赋予检察机关行政检察的一些新权限和职能，而这些职能要通过具体的内设机构来完成。人民检察院组织法第20条只原则性地要求最高检“设立若干检察厅和其他业务机构”，地方检察院“可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。而实践中，各地检察院行政检察职能基本是由合二为一的民行检察科或处来行使，影响了行政检察职能的发挥。为此，在人民检察院组织法中要对内设机构进行文本化落实，设置专门的行政检察机构，专门负责对行政诉讼案件以及相关违法行政行为进行监督。

（作者系河海大学法学院教授）