鸦片战争之后，不论是以学习西方先进技术为主的洋务运动，还是以学习西方的先进政治制度为主的维新变法运动，乃至清末晚清政府谋求自救的“新政”改革运动，都没有也不可能改变中国社会的封建性质。虽然产生了近代法律监督的思想，也成立了带有近代资本主义因素的，诸如资政院和咨议局等近代法律监督机构，但是由于晚清政权的封建专制性质始终没有改变，因此辛亥革命以前，中国的法律监督仍然属于封建性的。真正的资本主义性质的法律监督是从清政府的垮台开始的。辛亥革命以后，南京临时政府、历届北洋政府和南京国民政府在晚清法律监督体制改革成果的基础上，通过借鉴西方各国宪政建设的成功经验和批判继承中国传统的法律监督资源，逐步地建立起了近代新型的法律监督体制。在立法监督、行政监督和司法监督等建设方面都取得了很大成就，将中国法律监督的近代化进程向前推进了一大步，基本上完成了近代中国法律监督的初步转型。
一、近代立法监督的初次尝试
辛亥革命后，资产阶级成立了南京临时政府，废除了封建君主专制，建立了民主共和政体，实行资产阶级三权分立的原则，确立了立法机关对政府进行监督的法律监督体制。但是从北洋政府开始，由于执政者都追求独裁专制，立法监督虽然存在，但是受到很大的局限，其监督作用没有得到很好的发挥。
根据1912年1月2日颁布的《修正中华民国临时政府组织大纲》的规定，南京临时政府实行资产阶级的三权分立原则。其中临时参议院是行使立法监督的主要机关。参议院由各省都督府委派的参议员组成，参议员每省以三人为限，开会是各参议员有一表决权。由于实行总统制，《大纲》规定的参议院的监督权力很小，仅有议决临时政府的预算、检查临时政府的出纳等财政监督权。南京临时政府参议院正式组成后，为了加强参议院对总统和政府的监督，临时政府着手拟订了《中华民国临时约法草案》，经过两次修改后，于1912年3月11日由孙中山正式公布。《临时约法》对参议院的权力做了比较详细的规定，具体包括：⑴议决临时政府的预决算；⑵议决临时政府公债募集及国库有负担的契约；⑶同意并最后决定大总统任免国务员、外交公使，同意并决定大总统对外宣战、媾和、缔结条约及对内宣布大赦、减刑等事项；⑷就有关法律的事件或其他事件向政府提出建议；⑸认为国务员所处理事件有背法律或有其他问题时，向国务员提出质问并要求答复；⑹认为临时大总统有谋叛行为或国务员有违法行为时，对其提出弹劾；⑺督请临时政府查办官吏的违法行为；⑻受理人民情愿。
1912年4月1日，孙中山又颁布了《参议院法》，对参议院的组织活动，活动方式和监督权的行使做出了具体的规定。根据《临时约法》和《参议院法》，参议院对政府行使监督权的方式主要有质问、弹劾、查办和建议四种。⑴质问。《临时约法》第19条第9款规定，参议院“得提出质问书于国务员，并要求其出席答复，”对质问的方式，《参议院法》第9章规定，“参议员对于政治上有疑义时，得以10人以上之连署，提出质问书，由参议院转咨政府”；对于质问书“应酌量缓急，提出答复”。并进一步规定，“政府答复后，如提出质问者认为不得要领时，由参议院咨请国务员，限期到院答辩”；“但国务员如有不得已事故，不能到院时，得委员代理”。可见，参议院仅限于对国务员及政府所委任的代理人员就“政治上的疑义”，而质问者即使对政府的答复感到很不满意，除了在提出质问外，没有其他办法。所以这种质问制度的监督力度并不太大。⑵弹劾。弹劾是近代资本主义国家立法监督的一种重要方式，《临时约法》也确立了这种监督方式。第19条第11款和第12款规定，参议院弹劾的对象是大总统、副总统、国务总理及各部部长。在弹劾程序上，参议院如认为大总统有谋叛行为时，须有议员总数五分之四以上出席，出席员中四分之三以上同意时，可予以弹劾；对于国务总理或各部部长有失职或违法嫌疑时，须有议员总数四分之三以上出席，出席员的三分之二以上同意可予以弹劾。关于提案人数，《参议院法》规定，弹劾大总统案要由参议员20人以上连署，弹劾国务员案要由参议员10人以上连署方能提出。并规定，弹劾案用无记名投票的方法表决。在弹劾案的审理上，《临时约法》规定，由司法机关兼任弹劾案的审理机关，其中，“临时大总统受参议员弹劾后，由最高法院全院审判官互选9人，组织特别法庭审判之”。⑶查办。查办这种监督方式，在中国传统的法律监督资源中找不到渊源，在西方立法监督的制度中也没有先例。它是南京临时政府独创的一种新式的监督方式。《临时约法》第19条第10款规定，参议院“得咨请临时政府查办官吏纳贿违法事件”。可见，查办的对象和范围是政府一切官吏的纳贿违法行为，从当时查办案件的实际情况来看，还包括官吏失职行为，当时被查办者为各省都督，查办的主体是政府及其有关部门，参议院仅提出查办的对象及其查办的原因。查办的目的在于惩办纳贿或违法失职的官吏，整肃官邪，以扬清吏治，维持政纪。⑷建议。根据《临时约法》和《参议院法》的规定，参议院还可以就法律和其他方面的有关事宜，建议于政府。建议案须有5位以上议员连署，方可提出。参议院在建议案通过之后，须在当天将全案咨告政府。对于政府不能采用的建议案，不得再以建议方式在参议院内提出。由于南京临时政府存在的时间很短，加上当时动荡的时局，这些立法监督的规定在临时政府期间并未得到很好的实施。
《临时约法》将《临时政府组织大纲》中的总统制改为内阁制，强化了参议院的监督权力，其目的是为了让参议院与大总统相抗衡，限制袁世凯的独裁专制，捍卫民主共和的政权性质。但是北洋政府时期，以孙中山为代表的资产阶级革命派精心设计的立法监督体制却逐渐遭到削弱和破坏。
袁世凯就任大总统后，根据《临时约法》的规定，陆续制定了《中华民国国会组织法》、《众议院议员选举法》和《参议院议员选举法》。根据这些法律文件，正式国会于1913年4月8日成立，新成立的国会由众议院和参议院组成。国会的职权按照《国会组织法》的规定为“民国宪法未定以前，临时约法所定参议院之职权”。1913年7月12日，依据《临时约法》的规定成立了宪法起草委员会，负责起草宪法。由于国会的权力对大总统有诸多限制，袁世凯向宪法起草委员会提出“增修临时约法草案”，要求扩大总统的权力，但是遭到拒绝。袁世凯随于1914年1月10日正式宣布解散国会，另成立了“约法会议”，起草并正式颁布了《中华民国约法》。《约法》取消了内阁制，规定“大总统为国之元首，总揽统治权”，“大总统对全体国民负责，而不对立法院负责”；大总统有权提出法律案、预算案、发表命令、教令，制定官制官规，任命文武官员，宣告开战媾和，统率全国海陆军，缔结条约，宣告戒严，大赦特赦，减刑复权，颁发爵位勋章，接受外国大使公使等。《约法》还将国会改为一院制，规定国家的立法机关为立法院，在立法院成立之前，由参政院代行其职权。但在整个《约法》施行期间，立法院一直未曾建立，参政院实际上成了立法机关。但参政院按照《约法》的规定，又是一个“应大总统之咨询审议重要政务”的参谋机构。因此，立法监督在事实上已经不存在了。袁世凯之后的历届北洋政府，虽然恢复了《临时约法》，但是由于各派军阀政治的专制本质，议会只是他们标榜宪政的装饰和点缀，立法监督名存实亡。
南京国民政府建立的初期，由于奉行“以党治国”，一切法律均由国民党中央执行委员会及政治会议制定，因此并不存在正式的立法机关。虽然按照五权分立的原则，立法院为国民政府最高的立法机关，可以独立行使立法权。但是在“训政时期”，这种独立地位是不现实的。根据孙中山先生军政时期、训政时期和宪政时期的建国三阶段理论，国民政府于1936年5月5日公布了《中华民国宪法草案》，表示要结束训政，还政于民，施行宪政。《草案》对国民大会立法监督权做了详细的规定：⑴选举总统、副总统，立法院院长、副院长，监察院院长、副院长，立法委员，监察委员；⑵罢免总统、副总统，立法、司法、考试、监察各院院长及副院长，立法委员，监察委员；⑶创制法律；⑷复决法律；⑸修改宪法；⑹宪法赋予之其他职权。《草案》同时规定，立法院为中央政府行使立法权的最高机关，立法委员由地方预选后再经国民大会选举产生，任期三年。立法院的职权包括：议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案；立法院对于总统提交复议的议案，经出席员三分之二以上决议维持原案时，可以通过，总统应即予以公布或执行；立法院在总统行使紧急命令权时有事后追认权。在1947年正式公布的《中华民国宪法》，国民大会为代表全体国民行使政权的机构，立法院为国家最高立法机关。但是由于内战爆发，国民党很快就丧失了在大陆上的统治权，上述立法监督也就失去了在大陆施行的机会。从此后，资本主义性质的立法监督在中国的发展即告一段落。
二、近代行政监督的不断加强
辛亥革命后，各政权立法监督的建设，主要是学习和模仿西方的议会监督的结果。相反，各政权在行政监督方面所取得的成就，则主要是对中国传统法律监督资源的继承和发展。相对于其他形式的监督而言，近代各政权都十分重视强化行政监督。除了中国法律监督传统的影响这一因素外，还有其他方面的原因。各派军阀控制的北洋政权加强行政监督的目的在于实现其独裁专制统治，而以孙中山的法律监督思想为指导的南京国民政府强化行政监督一方面是为了实现独裁统治，另一方面也和孙中山追求万能政府的思想不无关系。
辛亥革命后，根据《临时政府组织大纲》，南京临时政府的行政权对立法权监督主要体现在：临时大总统对参议院的议决事项如不能同意，可“交令复议”，但如果参议员三分之二以上仍维持原议，临时大总统必须交各部或有关部门执行；行政权对司法权的监督体现在：临时大总统可以经参议院同意设立临时中央裁判所。《临时约法》颁布后，南京临时政府模仿西方的三权分立制度，侧重建设议会监督，而取消了传统的专职监察制度，改由参议院行使弹劾权。由于参议院作为立法机关，职权繁杂，只能着重对总统和国务院进行监督，而无法兼顾对各级官吏的监督，这在谋种程度上削弱了行政监督。
北洋政府时期，袁世凯为了扩大自身的权力，一方面不断削弱乃至取消议会机关的立法监督，另一方面，转而模仿传统的法律监督体制，注重行政权力扩大和加强行政监督的力度，设立了一些新的监督机构，包括中国近代一个行政审判机构，即平政院（内设肃政厅）；近代第一个财政监督机构，即审计院；以及近代第一个文官惩戒机构，即文官惩戒委员会。同时，在监督法规方面，制定了包括《纠弹法》、《纠弹事件审理执行令》、《审计法》、《会计法》、《文官惩戒条例》、《官吏违令惩罚令》等一批监督法规。虽然这些机构仍然带有很浓厚的半封建性，但同传统的监督机构和法规相比，仍不失其进步意义。
平政院是北洋政府设立的最高监察机关，成立于1914年，负责审理行政官吏的违法不正行为，并对行政诉讼及纠弹事件行使审判权。它直接隶属于大总统，类似于清末的都察院。平政院设院长1人，评事15人，院内设有三个庭，各由评事5人组成，其中1人为庭长。各个庭具体负责审理案件，以庭长为审判长。平政院设平政院总会议，由院长和评事组成，以院长为议长。平政院总会议负责议决比较重大的有关适宜。此外，平政院还下设肃政院、惩戒委员会、书记处等。平政院的具体职权除法律特别规定外，一般接受下列陈诉：⑴中央或地方最高官署的违法处分，致使人民利益受到损害的；⑵中央或地方行政官署的违法处分，致使人民利益受到损害，经人民依照诉讼法的规定诉愿至最高行政官署，不服其决定的。但平政院不受理要求赔偿损害的诉讼。
肃政厅是北洋政府时期设置的纠弹机关，专司违法和失职官吏的举发，隶属于平政院。肃政厅设都肃政史1人，由大总统任命，掌理全厅事务；肃政史16人，由平政院院长、各部部长、大理院院长及高等机关密荐，呈大总统选择。肃政厅还设有总会议，有都肃政史及肃政史组成，都肃政史为议长，所议事项除特别规定外，由都肃政史经肃政史4人以上同意决定。其下属书记处，设书记官，处理诉讼记录、统计、会计、文牍和其他庶务。纠弹和行政诉讼是肃政厅的两项主要职权。肃政厅可以弹劾总统之外的所有官吏，包括：国务卿及各部总长的违法性为；官吏的违宪违法、行贿受贿、滥用权威、玩视民瘼等行为；以及平民的不法行为。肃政史独立行使纠弹权，不受平政院和都肃政史的限制。肃政史与被查办的官吏有亲属或特殊关系者，应声明回避。对已查明的纠弹案，应交平政院审理或交大总统裁决。并根据审理结果，转司法或惩戒机关作出处理。除了这些弹劾权外，对于人民告诉或告发的关于官吏违宪、违法、行贿受贿、营私舞弊，或溺职殃民的案件，或人民因中央或地方各级行政官署的违法处分而损害其权利，所提起行政诉讼或诉愿的案件，也由肃政厅负责进行处理。北洋政府初期，曾先后公布了《行政诉讼法》、《行政诉讼条例》、《诉愿法》、《诉愿条例》等法规，对肃政厅具有的主持行政诉讼权做了较为详细的规定。肃政厅存在的时间不长，于1916年6月29日被裁撤。
为了进一步加强对官吏的监督，完善行政监督机制，北洋政府于1913年1月9日公布了《文官惩戒法草案》对官吏惩戒机构、惩戒范围和惩戒种类作了详细的规定。对行政官员进行惩戒的机构是文官惩戒委员会，分为文官高等惩戒委员会和文官普通惩戒委员会两种。文官高等惩戒委员会负责议决简任及荐任官的惩戒事项，在中央设一所，以委员长1人、委员8人组成。委员长由大总统选派大理院院长或平政院院长担任；委员由国务总理于大总统顾问、平政院评事、大理院推事或其他三等四等文职官员中荐举，呈请大总统选派，任期三年。在各省均设一所，由委员长1人、委员6人组成。文官普通惩戒委员会负责议决委任官的惩戒事项，设于中央及地方官署，由委员长1人和委员3人至6人组成；委员长由各该官署长官兼任，委员由各该长官于该署荐任官中临时选派。从1914年开始，北洋政府撤消了各省的文官高等惩戒委员会，只在中央政府所在地设一所文官高等惩戒委员会。根据《文官惩戒法草案》的规定，凡文官有违背职守义务、玷污官吏身份或丧失官吏信用三种情形之一者，即应受惩戒。1918年颁布的《文官惩戒条例》对惩戒范围所了调整，规定惩戒范围为：违背职务、废弛职务、有失官职上之威严或信用。《文官惩戒草案》中规定的文官惩戒种类为褫职、降等、减俸和申诫四种。受褫职处分者，自受处分之日起，非经过二年，不得复用；受降等处分者，自受处分之日起，非经过一年不得在叙进；受降等处分，无等可降者，减其半俸，其期间为一年以上二年以下；受减俸处分的期限为一月以上一年以下，减俸数目为月俸十分之一以上三分之一以下。《文官惩戒条例》对惩戒种类由增加了“记过”处分。另外规定，褫职为褫夺其现在之职，并停止其任用，期限为二年以上六年以下，但如在褫职后因办理其他公务有异常劳绩者，满一年以上，得撤消其褫职处分；降等为依其现在的官等降一级；改叙自改叙之日起，不经过一年，不得叙用；降等处分无等可降者，减其月俸三分之一，期限为一年；减俸为依其现在之月俸，减额支给，其数额为十分之一以上四分之一以下，期限为一月以上一年以下。记过处分由该管长官登记，如在一年之内受记过处分至三次者，由各该管长官依规定减俸。申诫由该管长官以训令进行。
此外，北洋政府时期，为了加强对吏治，还建立了相应的文官制度。文官任用分为特任、简任、荐任和委任四种。一般文官的选用采取考试方式，另外还颁布了《文官甄用令》，在中央由大总统组织文官甄用委员会对特任文官和各特别行政区长官推荐的有特别才能和功绩的人进行审查，合格者予以授官。
在各派北洋军阀把持北京政权期间，孙中山通过国共合作，在南方成立了广州和武汉国民政府。根据孙中山的五权分立的思想，创立了近代第一个资产阶级性质的专门的行政监督机构——监察院。但是由于当时国民政府的主要精力在于北伐，监察院虽然成立了，但机构比较简单，所起的法律监督作用不太明显。
南京国民政府成立后，于1927年11月5日公布了监察院组织法，经过长期筹备后，监察院于1931年2月2日正式成立。监察院是南京国民政府最高行政监督机关，与立法院、行政院、司法院、考试院共同构成国民政府。其主要职责为弹劾与审计，并对国民政府主席负责。监察院设院长、副院长各1人，由国民政府主席就国民政府委员中提请中央执行委员会选任；监察委员29-49人，由院长提请国民政府主席任命，该委员不得兼任中央及地方政府之职务；监察会议，由院长、副院长和监察委员组成，以院长为主席，议决关于该院提出法律案等事项；按行政院及其各部会工作，分设内政、外交、国务、财政、经济、教育、交通、司法、边政及侨政10个委员会。另外，于院下设秘书处和参事处作为办事机关。监察院所属机构有审计部，负责监督和审核政府机关的各项财务支出；监察行署，为中央监察院的派出机构，行使监察院之命；惩戒机关，包括政务官惩戒委员会、公务员惩戒委员会等，后改有司法机关受理惩戒权。
监察院的主要监督权有：⑴查询权。按规定，监察院为行使职权，向各官署及其他公立机关查询，或调查档案册籍，遇有疑问时，该主管人员应负责为详实之答复。即除国防、外交、财政、经济上最重要的机密而又需特守秘密之必要外，任何单位和个人均不得拒绝监察院的调查。⑵弹劾权。该项权力为监察院的主要权力。各院、部、会、署、局或地方行政机关所属公务员有违法、失职情事者，应受监察院审查，依法弹劾。具体而言，弹劾对象为中央及地方公务人员，但国民大会代表、立法委员、监察委员，省市议员及地方自治团体人员不包括在内。弹劾的内容为公务员“违法”及“失职”行为。监察委员对于公务员违法或失职的行为，有个人单独提出弹劾的权力，院长不得指使或干涉。弹劾案经审查认可，即付惩戒机关论处。⑶纠举权。监察委员会对失职或违法行为的公务员，应先予以停职或其他急速处分时，得以书面提出纠举，并经其他监察委员3人以上审查和决定后，可成立纠举案。纠举案通常移送被纠举人的主管长官或上级长官处理。⑷审计权。监察院有权对国家财政行使监督权。主要包括监督各级政府机关预算的执行；审核各级政府机关的财政收支、审定预决算；核定各级政府机关的收入和支付命令；稽查各机关财政上不法或不忠于职务的行为。
南京国民政府还在全国16个（后改为17个）监察区内设立监察使署，作为监察院的派出机构。每署设监察使3人，由监察委员兼任，综理全署事务。下设总务、调查两科。监察使署的主要职权有：⑴得接受该监察区内人民检举公务员违法或失职之书状，但不得批答；⑵享有与监察委员同样的弹劾权；⑶为行使其职权，得向有关官署或机关查询，调查档案册籍，该主管官员应作详实之答复；⑷对于纠举案，监察使可1人提议，经3人以上审查和决定，可径行通知该主管长官予以急速救济之处分。监察使有义务随时向监察院报告该监察区的情况，包括监察区内各官署及公立机关的设施，各公务人员的政绩，民众的疾苦及怨抑之情事。在“训政”时期，监察院的监察方式主要有巡回视察和分区分组视察两种。巡回视察主要用于抗战前，是监察院院长提请国民政府同意后，特派监察使分赴各监察区巡回监察，行使弹劾职权的一种事前监察；分区分组视察是抗战爆发后采用的监察方式，主要是对行政院所属各部门及各地的施政情况巡回视察。审计权的行使方式主要有就地审计、送审和委托审计三种。
1946年12月25日，国民大会正式通过了《中华民国宪法》，规定国民大会代表全国国民行使政权，它的监督权包括两项：一是罢免总统、副总统；二是接受监察院提出的关于弹劾总统、副总统的案件，并召集临时会议进行议处。南京政府“行宪”后，监察院机构也相应地发生了一系列变化。首先，监察院正、副院长的产生由委任制改为了选举制，监察委员的产生则由任命制改为选举制。其次，根据宪法和监察院组织法，监察院增设了10个委员会行使调查权和纠正权。第三，将原来各地区设置的监察使和监察使署分别改为监察委员和监察委员行署。监察委员和监察委员行署的职权与原来的监察使、监察使署相同。最后，在监察权方面，增设了同意权，并且将建议权扩大为纠正权。并对调查方式作了具体的规定。
三、近代司法监督的缓慢发展
按照西方三权分立的理论，司法监督主要指司法权对立法权和行政权的审查和制约。但从广义上而言，对司法机关和人员的各种司法活动本身的监督也属于司法监督的范畴。从晚清到民国，在司法监督体制的建设方面所取得主要成就，并不在于司法权对其他国家权力的监督制约，而在于随着一系列近代司法制度的建立和发展，基本上实现了司法监督体制的近代转型。这一时期的成就主要有四个方面：一是司法与行政分离，从中央到地方都建立了独立的司法审判机构，并且实行了诸如公开审判、回避、辩护、陪审等近代审判制度：二是实行审判与检察分离，检察制度得到了初步的建立和发展；三是审判人员选拔和任用逐步制度化；四是律师制度的最终确立。
中国从秦汉开始，地方行政长官兼理司法，行政与司法合二为一。中央虽然有专门的司法机关，但是其活动受皇帝的左右和行政机关的干涉，始终没有独立。直到清末“新政”时，才开始发生变化。1902年，晚清政府被迫接受变法要求，并任命沈家本、伍廷芳为修订法律大臣，进行法制改革。沈家本在司法实践和修订法律过程中，逐渐认识到司法独立的重要性，他说“东西之国宪之萌芽，俱在于司法独立”，“司法独立为异日宪政之始基”。[1]清政府1906年宣布预备立宪后，沈家本主持拟订颁行了有关司法体制改革的法规，包括1906年颁布的《大理院审判编制法》和1910年仿效日本《裁判所构成法》编定颁行的《法院编制法》。在司法机构的改革中，中央的刑部改为法部，负责掌管全国司法行政，不再兼理审判；地方省按察使司改为提法司，负责掌管地方司法行政，全国法院和检察厅都受法部的监督，地方各级法院和检察厅都受各省提法司的监督。大理寺改为大理院，为全国最高审判机关，并负责解释法律，监督各级审判；地方上，改革省、府、县（州）地方行政长官兼理司法审判的旧制，设立专门的审判机关，省设高等审判厅，府设地方审判厅，县（州）设初级审判厅。在审级上实行四级三审制。在审判中贯彻司法独立的原则，实行公开审判、合议、回避、辩护、陪审等制度。虽然晚清法制改革中确立的一些制度，由于清政府的开台而未及全国推行，但是这次改革首次突破了几千年来行政兼理司法体制，实现了独立司法体制的从无到有，确立了司法体制近代化的正确方向，为中华民国、北洋政府以及南京国民政府司法制度的建设奠定了基础。
南京临时政府建立了新型的司法机关和以三权分立为原则的司法审判制度。按照《中华民国临时政府组织大纲》的规定，最高审判机关为临时中央审判所，在后来的《临时约法》中，规定行使审判权的机关为法院。为了保证司法审判的公正性，临时政府实行了一些相应的监督制度，主要有审判公开制度、回避制度、辩护制度、陪审制度等。临时政府在上诉和审级制度方面没有来得及作出统一的规定。孙中山曾主张继续实行晚清时期的四级三审制，但是这一设想并未在临时政府成为现实，在具体的司法实践中，各地根据不同的情况而实行不同的审级制度，两审终审或三审终审。由于临时政府存在的时间短暂，面临的形势也动荡不安，临时政府所设立的司法原则和制度没有得到彻底的实行，但是不能因此而否定临时政府为建立新式司法监督制度而做出的努力。
北洋政府时期，司法制度多沿袭晚清旧制，在审判机关的设置上共分为四级。中央设大理院作为全国最高审判机关，地方设高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅。但是地方审判机关并未普遍设立。按照《县知事兼理司法事务暂行条例》规定：“凡未设法院各县之司法事务，委任县知事处理之”，“县知事审理案件，得设承审员助理之。”在这些地方，仍然实行司法与行政合一的制度，由县知事兼理司法事务，掌管审判权。这在法律监督近代化进程中是一种倒退。北洋政府在审级上实行四级三审制，审判监督也通过上级审判机关受理上诉案件来实现。此外，在审判中也规定了审判公开、辩护、陪审等制度。
按照《法院编制法》的规定，南京国民政府的普通审判机构分为最高法院、高等法院和地方法院三级，除了审判公开、辩护、陪审等制度外，还对上诉、抗告、再审和死刑复核等审判监督制度作出了详细的规定。国民政府在审级上实行三级三审制，当事人对下级法院之判决不服者，可以向上一级法院提起上诉，但最高法院只为法律审；当事人对法院的裁定不服者，除有特别规定外，可以抗告于直接上级法院，抗告法院如认为抗告成立，应以裁定将院裁定撤消，必要时，可以自为裁定；判决确定后，如果发现判决过程中确有事实认定或证据认定的错误或其他错误情形的，受判决人或其法定代理人，或配偶等可以向原审法院提起再审；死刑案件判决后，须经最高司法行政机关审核后方可执行。
清末司法改革过程中，引进了西方的检察制度，在设立独立的审判机关的同时，在中央的大理院和地方各级审判厅内设各级检察厅。中央大理院内所设的称为总检察厅。各地检察厅检察官的职责是：对刑事案件实行侦察、提起公诉，在民事案件中充当诉讼当事人和公诉代理人，并行使监督审判的权力。
北洋政府继承了这一做法，继续实行审检合署分工制。在各级审判厅内设立总检察厅、高等检察厅、地方检察厅、初级检察厅，对司法活动进行监督。检察官独立行使检察职权，不受审判厅的干涉。在刑事案件的诉讼过程中，检察官起着重要的作用，从对案件的侦察开始，检察官即可实施必要的强制处分，如羁押、扣押、搜索等措施。检察官还代表国家掌批捕权和追诉权。各级检察官代表检察厅对相应级别的审判机关行使审判监督权。对于初级、地方、高等审判厅的判决，检察官认为不妥者，可依抗告程序抗告。对于正在审理中的案件，检察官也享有一定的干预权力。对已发生法律效力的刑事判决，检察官也掌有监督判决执行的权力，如对没收、扣押、保管财产，有检察官依据判决结果予以处理；对刑罚检察官也负有监督的义务，如执行死刑，检察官不许亲临刑场验明正身监督执行；对于判处徒刑、拘役等限制人身自由刑罚的执行，检察官也必须进行监督，包括了解和记录罪犯服刑的情况。即使被宣告缓刑或取保候审者，也由检察官指挥司法警察予以监督。可见，检察官的司法监督权是相当广泛的。
南京国民政府改北洋政府的普通司法机关的四级三审制为三级三审制，同时撤消了设在各级审判机关内部的检察厅，只设若干名检察官，在最高法院内设检察署，由检察长1人和检察官若干人组成。检察官依旧独立行使监察权，不受审判机关的干涉。检察官的司法监督权力也十分广泛。第一是侦察权。在刑事案件中，检察官为查明嫌疑人是否构成犯罪，可以进行侦察；第二是提起公诉权。检察官代表国家行使公诉案件的追诉权；第三是审判监督权。检察官对于提起公诉的案件，在法院开庭审判时，应出庭支持公诉。对非最高法院做出的第一审或第二审判决，检察官若认为判决不当，可以向上一级法院提起上诉，并在上诉审过程中继续行使审判监督权。即使对于已经发生法律效力的判决，检察官也可行使监督权，要求再审。最高检察署检察长还享有提起非常上诉权，检察长若发现以生效的判决案件的审判违背法令，即可向最高法院提起非常上诉。各级检察官对于已发生效力的判决，若认为该案件的审判违背法令，也可以意见书形势，请检察长提起非常上诉；第四是刑罚执行监督权。对已经发生法律效力的刑事判决，由检察官指挥执并监督执行。
在晚清司法改革开始，作为司法改革的一向内容，司法人员的选拔任用程序也逐步实现了制度化。早在清末司法改革中，作为司法独立的一种配套制度，先后举行了两次司法官考试。南京临时政府时期，孙中山强调所有充任的司法官必须应司法官的统一考试，并获得相关的资格才可以。1912年3月26日，孙中山在“孙大总统咨请参议院审议法制局拟定法官考试委员官职令及法官考试令”，对司法官的考选和任用，提出了一系列办法。由于时局不稳定，司法官考试相关的规定直到1913年底才制定出来。但是，以考试来确定司法官的任职资格，实际上也就意味着对司法官任职专业化要求的正是开始。1914年1月，北洋政府司法部举行了第一次全国司法官考试。 初试合格后再经过三个月的培训才正式走上实际司法官岗位。1915年《司法官考试令》的正式出台，其中最为重要的一点就是明确规定审判人员和检察官必须经过两次司法官考试合格后方能任用，这一规定奠定了北洋时期司法官考试制度的基础。司法官考试令颁布实施以后，北洋政府不断对其进行补充修正，以期完善。1916年3月，司法部颁布实施了《司法官考试试行细则》，具体规定了司法官考试的组织形式和实施办法。此后，1917年10月18日北京政府以教令的形式重新公布了《司法官考试令》。1919年5月15日，北京政府又对司法官考试令作了修正，颁布了《修正司法官考试令各条》，重点对应司法官考试的人员资格限制，甄录试、典试和再试委员会的组成等作了修正，基本内容保持不动。经过这些修正和补充，使得民国的司法官考试制度日臻完备。南京国民政府在此基础上，制定并公布了《司法官任用暂行办法》、《现行法官训练计划大纲》、《法官及其他司法人员资格审查办法》、《司法人员考绩程序表》等一系列法规和文件，对司法官的任用、培训、考核、惩戒等进行了全面的规范。总之，从清末开始，经过多年的实践发展，司法人员的考选和录用最终完成了制度化的建设。
律师制度是西方司法制度的一个重要组成部分，作为中国司法改革和法律监督制度近代化的一个重要内容，自清末开始，也被引进并逐步得以确立。鸦片战争后，外国列强通过与清政府签订不平等条约而获取的领事裁判权，直接将在其本国实施的律师制度引入中国，促进了近代中国律师业的产生。1906年3月，由沈家本、伍廷芳等拟定的《刑事、民事诉讼法草案》完成。根据此诉讼法草案，不仅严格区分实体法与程序法，区分民事案件与刑事案件，而且还引进西方国家与日本法律，设置律师制度。《民事、刑事诉讼法草案》流产以后，1909年颁布、试行的《各级审判厅试办章程》，1910年2月7日颁布《法院编制法》，均对律师代理、律师辩护等作出具体规定。虽然由于种种原因，上述法律未能全面实施，但其对于律师制度的规定，为民国时期律师制度的正式建立，创造了良好的条件。1911年辛亥革命，清朝政权被推翻。南京临时政府仿效西方资本主义国家，建立了民主共和政体性质的国家政治制度。1912年3月22日，孙中山在关于《律师法草案》的饬令中提出：“律师制度与司法独立相辅为用，夙为文明各国所通行。”主张尽快审议《律师法》，以确立律师制度。1912年1月28日中华民国律师总公会在上海成立。1912年9月16日，北洋政府颁布实施了中国历史上第一个专门关于律师制度的单行法规——《律师暂行章程》。该章程对律师资格、律师证书、律师名薄、律师职务、律师义务、律师公会以及律师惩戒等都做了明确的规定，基本上涵盖了现代律师制度的方方面面。1912年底，民国第一次全国律师考试举行，经考试合格并由司法部颁发证书者共有297人，此后经免试和甄录选拔，到1913年底全国拥有律师资格证书达2716人。在1912到1926年间北洋政府还先后制定了《律师甄别章程》、《律师登录暂行章程》、《律师惩戒会暂行规则》、《律师惩戒会决议书式令》、《复审查律师惩戒会审查细则》、《律师考试令》、《律师应守义务》、《律师考试规则》、《甄拔律师委员会章程》、《律师惩戒会审查细则》等，使得民国律师制度法律规则体系日渐完备。近代律师制度正式建立和初步发展的主要标志有四个方面：一是以《律师暂行章程》为中心，有关律师制度和律师业的立法初成体系；二是确立了律师资格考试制度；三是设置律师名簿，建立律师登录、甄拔制度；四是建立了律师公会。
（作者系中央财经大学法学院教授、法学博士、副院长）
[1] 《清末筹备立宪档案资料》下册。
