在提倡建立长效协同机制的同时，也要提防对协同的滥用和过分夸大。能够通过组织内部职能整合、精简完成的任务，就不应过多寄望于通过跨部门关系解决。一旦成立了协同关系，就应当对可能的困难、阻力有清醒的认识，在平等互信的氛围中，通过协商、互动、妥协等方式，促进共同利益的实现。

党的十八大报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中多次提到“协同”概念，尤其强调了全面深化改革的系统性、整体性和协同性。提出协同推进改革，突出体现了中央对推进国家治理体系与治理能力现代化过程中改革动力与改革方式多元性、协调性的重视。

协同的核心内涵是协调与合作，“协”是途径，“同”是效果，通过不同主体之间的协调合作，最终实现同一、整合的结果。协同是中国语境下的特殊表述，对应的英文表述大致有coordination，collaboration等。近年来，西方国家普遍强调跨部门、跨主体间合作，继英国提出“整体政府”改革后，西方各国普遍在大范围内推动跨部门协调机制的建立，强调多元主体参与的“合作式治理”（collaborative governance），相关实践与研究也大量涌现。但是，近段时间以来，协同概念滥用的危机已现端倪。

协同概念的滥用

概念滥用的第一个表现是协同概念的泛化。协同的核心是协调与合作，在理论内涵上，它与治理紧密相联，表述的政治过程是，通过协商互动等沟通合作机制，在众多不同利益主体之间达成一致、实现共同目标。但是，像许多其他受到普遍关注和认同的概念一样，协同一词被许多大不相同的意识形态群体应用于各种不同类别与性质的语境下，对其概念内涵与应用的恰当性缺少深入探讨。此外，几乎所有与体制机制改革相关的对策性建议都会提到协同，概念空泛而无具体所指，协同被作为一个无所不包的概念到处使用。这样做的一个危害是：一个原本具有深刻理论内涵的概念被过分通俗化、流行化。

第二个问题是协同研究的虚化。与概念滥用直接相关的，是大量对协同研究与应用的虚化。大量以“协同”为名的研究项目和中心遍地开花，但从内容来看，无论是协商合作机制，还是合作的具体领域与事务，突破创新都十分有限。协同并无太多实质性推进，“新瓶装旧酒”的问题普遍存在，相关实践与理论探索被严重虚化。

第三个问题是协同的形式化。目前各类“协同”实践大同小异，多以建立“联席会议”机制为代表，下设一些委员会、秘书处，如此显示“协同”关系的确立。但对于协同需要解决的具体问题、解决途径、参与各方的权利义务，以及协同推进日程和绩效考核等，都缺少详细规定，因此常常流于形式。

协同：老问题与新背景

自人类社会形成以来，协调的需要始终存在。从某种程度上看，合作是人类社会的本质特征。不同个体、不同群体之间协同行动的能力，决定了一个社会现代文明能够达到的高度。为了应对大型复杂任务与协调大规模群体行动的需要，现代组织逐步产生，最为典型的是以政府为代表的现代官僚组织，采用自上而下、命令控制的等级制协调方式来统一分工不同个体与部门，以实现组织目标。

然而，近20年来，随着经济社会的发展，政策问题日趋复杂化，从而对公共部门管理社会事务提出了前所未有的挑战。环境污染、公共安全等治理难题的性质常常超出了单个部门的职能权限和管辖范围，并且涉及多元主体的利益，传统的等级制协调机制已难以应对，解决问题的关键常常取决于各部门、各主体间是否能够通力协作。这是协同这个“老问题”受到新关注的时代背景，也是协同概念近年来被广泛重视、频繁提及的根本原因。

明确协同的内涵侧重

就主体而言，协同关系涉及两个以上的个人或组织。不同于组织内部上下级依附的关系，新时代背景下协同主体之间的核心特征是相互平等与独立，因此，我们需要重点关注的是横向层面上、平等主体之间的协同关系，而不是纵向层面上、上下级主体之间的协同，因为后者可以通过传统的等级制方式来协调，而水平主体之间的横向合作既是现今治理领域需要解决的重要问题，也是核心难点问题。

协同概念的普及一定程度上意味着协同意识的提升，但无论在宏观政策领域还是微观具体事务领域，要实现协同，最终都必须落实到具体部门与个人的行动上。协同所能够达到的效果与程度，关键取决于能否建立起不同主体间协商合作的长效机制。总的来看，任何领域、任何问题的协同，都应当在至少三个层面上考虑长效机制的构建。一是跨部门层面，解决同一系统内部、水平独立部门之间的关系问题，尤其重点解决政府不同部门之间的协作问题；二是跨主体层面，解决不同性质主体之间的关系问题，主要是政府与企业、社会之间的合作共治；三是跨地区、跨区域甚至跨国层面，解决不同地理范畴内、不同性质组织与个人之间的集体行动问题，以化解地区、国家间冲突，通过协同合作促进共同利益的最大化。

构建长效协同机制，有几个必须注意的原则：一是平等。确保合作主体的平等地位，避免由特定部门、主体控制主导合作关系，否则合作关系极易破裂。二是互惠。由于合作主体之间没有上下级依附关系，因此必须通过协同合作，促进资源的交换和各方利益的共同提升，确保协同关系能够长期稳定维持。三是互信。协同关系的合作者之间缺少强制机制，大多数时候，需要各方先贡献资源，牺牲部分利益，以换取长期、更大的共赢。因此，信任是协同的基础与纽带，应在平等、互惠、互信的基础上，建立起长效协同机制，明确各方权利义务、合作进程、监督检查机制等。需要注意的是，协调治理不是一个协调一致的空间，也没有固定的模式，而是一个由不同机制混合而成的整体。在各种模式的组合里，至少有四个要素是不可或缺的：资金和权力的来源以及流通的网络；介入网络并相互协商互动的参与者；互相影响与作用的各种规则；确保程序合法性及关系有效性的监督者和仲裁人。

对协同应有理性认识

在重视协同的同时，必须防范对协同的过分依赖。协同不是解决一切问题的“万能良药”，反而具有较高的成本。由于水平主体之间缺少强制约机制，协同的推进常常需要大量沟通、反复协商，最终达到一定程度的妥协。因此，协同往往需要参与者投入大量时间和精力，且难度较高。

此外，过分强调协同，让每个部门都参与多个协同关系，极容易让组织内部个体疲于奔命，花费大量时间在参与各类联席会议上，广东顺德区对各部门参与的临时性跨部门机构进行统计发现，平均每个区属部门牵头的跨部门机构数为6个，参与的跨部门机构数约39个，由于各类跨部门机制均要求副职以上领导代表本部门出席参与，平均每个部门的副职领导要领导或参与6个跨部门领导小组类的临时机构，即使只是开会，已经不堪重负，很难再有更多时间精力投入。

因此，在提倡建立长效协同机制的同时，也要提防对协同的滥用和过分夸大。能够通过组织内部职能整合、精简完成的任务，就不应过多寄望于通过跨部门关系解决。一旦成立了协同关系，就应当对可能的困难、阻力有清醒的认识，在平等互信的氛围中，通过协商、互动、妥协等方式，促进共同利益的实现。

（作者：国家行政学院公共管理教研部）