【摘要】中共十八届三中全会提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”以及“推动国家治理体系和治理能力现代化”这两大理论与现实问题，二者之间有一定的逻辑关联。从我国社会主义市场经济体制的发展历程看，市场经济在中国经历了由拒斥到认可，由确立到完善深化的过程，与之相伴随的，我国国家治理模式也经历了一个由计划经济时期的“全能主义”治理模式到由计划向市场转轨时期的政府、市场和社会相互博弈的转型模式，再到社会主义市场经济完善深化时期的政府、市场和社会协同共治的模式，在这一过程中，我国国家治理在一步步朝着现代化的方向发展。当代中国国家治理正处在由转型模式向协同共治模式的转化之中。

一、问题的提出

自国家产生以来，国家治理就一直处于核心地位。从政治学视角看，国家治理的本质在于通过国家职能的充分发挥，缓解社会冲突，协调社会矛盾，以使国家与社会保持在一个稳定的秩序范围之内。因此，亨廷顿认为，“国家治理最基本的目的是维护政治秩序。”在20世纪90年代以前，无论在中国还是在西方国家，国家治理主要是指国家对公民、对社会的统治与管理。20世纪90年代以后，治理理念开始被广泛应用于公共事务和公共政策的分析领域。1989年以后，治理理念被广泛地应用于发展中国家的政治发展研究中。新中国成立以来，在传统社会主义国家治理理念和实践的影响下，我国国家治理长期沿用政府、市场、社会“三合一”的“全能主义”国家治理模式，这种治理模式在特定的时代背景下发挥着重要作用。但随着时代变迁和社会转型，其弊端也日渐显现，所以，国家治理模式朝着政府、市场和社会协同共治、良性互动的现代化方向转型就显得尤为必要。中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”问题之后，之所以能迅速成为学界研究的热点，就是基于这样的理论和实践背景。十八届三中全会以来学界关于国家治理现代化的研究，主要聚焦于以下几个方面：一是国家治理的内涵（何增科，2014；徐湘林，2014；唐皇凤，2014）；二是提出推进国家治理现代化的背景（江必新，2014；郭强，2014；辛向阳，2014）；三是国家治理现代化的意义（封毅，2014；江必新，2014）；四是国家治理现代化的基本特征（唐皇凤，2014；俞可平，2014；徐勇，2014）；五是当前我国推进国家治理现代化面临的困境（李景鹏，2014；冯莎，2014）；六是中国国家治理现代化的路径选择（唐皇凤，2014；吴毅，2014；吴德慧，2014；竹家立，2013）。上述学术回顾虽然没有完全列举各个研究视角的优秀学术成果，却也能大体上反映出当前学界对此问题的研究现状。但如果再次回顾十八届三中全会，除了提出“国家治理现代化”外，还提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”，十八届三中全会这两大理论亮点是无意巧合还是二者之间有必然的关联？答案肯定是后者。也就是说，要想实现国家治理现代化，必须进一步全面深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用。从当前学界的研究看，鲜有学者关注二者之间的逻辑关联。事实上，中国治理模式的转型过程也就是中国社会主义市场经济的深化发展过程。或者说，社会主义市场经济的深化和发展必然会推动中国国家治理现代化，二者是相互促进的关系。本文尝试从社会主义市场经济的视域透视当代中国国家治理的逻辑演进。

二、拒斥市场经济与“全能主义”国家治理

从国际共运史上看，如何治理社会主义国家，是一个尚未解决好的历史课题。按照经典马克思主义理论，社会主义是拒斥市场经济的，原因在于马克思恩格斯认为建立在私有制基础上的市场经济会带来两个无法克服的后果：一是生产的无政府状态会引发周期性的经济危机，二是运用自由竞争方式进行利益分配必然导致两极分化。他们认为社会主义应当采取公有制基础上的计划经济来取代资本主义市场经济，这样才能从根本上解决资本主义的固有弊端。所以，在实践中，社会主义国家都毫无例外地实行高度集中的计划经济体制。那么，高度集中计划经济体制下能否进行有效的国家治理？马克思主义经典作家对此信心满满。恩格斯就曾设想:“国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动。那时，国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自行停止下来。”列宁也认为,到那时“整个社会将成为一个管理处，成为一个劳动平等和报酬平等的工厂。”社会主义从理论进入到实践领域之后，的确是按照经典作家当初的设想，在经济体制方面建立起了高度集中的计划体制，在国家治理方面采取了高度集权的“全能主义”治理模式，经济资源、政治资源和社会资源的配置权完全掌握在国家手中。我国社会主义制度的建立是以前苏联为范本的，国家治理自然也采取了“全能主义”的治理模式，正如俞可平认为的那样，改革以前，中国的国家治理实行的是经济上的命令体制，政治上高度一元化的组织和领导体制,公与私、国家与社会、政府与民间几乎完全合为一体。这种“全能主义”国家治理模式的主要特征是：治理主体的一元化、强国家 弱社会 弱市场的治理结构、群众运动和阶级斗争的治理路径。在这种治理模式下，政府成为唯一的治理主体，权力缺乏必要的约束,过度膨胀，扩张到社会生活的各个领域，通过建立层层组织，国家权力能够从最高层直插到社会最底层。这种国家治理模式有三个最为明显的弊端：一是经济发展的低效率，二是政治运行的高成本，三是社会权力相对萎缩，社会缺乏生机和活力。从逻辑上看，计划经济体制下的国家治理必然会采取政府控制一切的“全能主义”治理模式。因为除政府之外的其他治理主体（如市场主体、社会组织）是缺位的，甚至个体公民，由于其利益诉求的高度一致性，也完全由政府来代表，政府的利益就是人民的利益，政府的目标就是全社会的目标。国家既垄断了物质资源，又垄断了政治资源和社会资源，个体公民的社会流动受到种种限制，个人价值除了通过国家提供的平台来实现外，别无它途。实事求是地说，这种建立在计划经济基础上的国家治理模式曾经有着惊人的治理绩效，社会主义国家依靠这种治理模式一度缩小了与发达资本主义国家的差距，甚至在有些领域超越发达资本主义国家。所以，萧功秦认为，“全能主义动员体制是一种相当有效的动员体制。”但是社会主义国家由传统到现代发展的过程，也伴随着物质生产层次多样化、结构复杂化，个人需求个性化，这就使得生产与消费之间关系越来越难以通过计划来平衡，计划经济解决资源配置的潜力正在逐步消退。导致的后果是经济发展缺乏活力、政治发展缺乏动力，社会发展缺乏创新力。一言以蔽之，建立在计划经济基础上的国家掌控一切资源配置权的治理模式是无法长期维系的。“它必将被国家和社会既对抗又合作、社会高度自治和政府有限干预同时并存的国家治理模式所代替。”

三、由计划向市场转型时期的国家治理：政府、市场、社会的博弈

中共十一届三中全会开启了中国改革开放之门，尽管后来也启动了政治领域和社会领域的改革，但是人们能明显感知到，中国改革不但最先发端于经济体制的领域，而且在这个领域改革最彻底，这是总设计师邓小平的政治设计，这种设计除了出于最大限度地保持政治稳定和社会稳定外，还有一个最直接的因素是计划经济在满足人们发展型需要方面的低效率越来越明显地暴露出来，致使社会主义在生产力方面超越资本主义的希望变得越来越渺茫。换句话说，“转型的动因来自于计划经济的低效率和西方市场经济的高效率给社会成员共有的传统信念系统带来的冲击。”鉴于此，邓小平提出“以经济建设为中心”、“计划和市场都是手段”、“解放思想”等重要思想，推动中国走市场经济的改革道路。表面上看，中国改革主要是在经济体制层面，但事实上，经济改革必然会引发其他领域的变革，这是中国社会转型的必然逻辑。用波兰学者科勒德克的话说，“经济转型伴随着复杂的结构与制度调整以及社会与政治的变化。”从国家治理角度看，市场化改革也开启了国家治理现代化之路。这是因为在市场经济体制构建和运行过程中，政府的职能和作用范围会发生很大的变化，变得更加复杂化，只有将变革深入拓展到社会领域和政治领域，方能真正完成市场化转型。其原因在于：第一，政府要将资源配置权归还于市场，如何归还？哪些愿意归还？哪些不愿意归还？如果政府执行部门的各级官员完全没有自己的私利，事情也许就不那么复杂了。但事实表明，政府与市场的职能较量一直是中国市场化改革的制约性因素。第二，市场经济多元化的市场主体以及优胜劣汰的竞争机制必然引发社会阶层的日益分化，在社会阶层实际利益分化的情况下，政府能否独立于各利益群体之上来进行决策，以实现社会成员利益的最大化，这对政府管理和决策提出了更高的要求。第三，为了更好地进行国家治理，又必须使政府的决策受到社会的监督和制约。第四，市场化过程中，有些政府职能（如为市场运行提供所需要的公共产品）要还给社会。因此市场化转型的过程实际上涉及到政府、市场和社会三者之间关系的重建过程。事实上，国家治理也正是这三种力量相互耦合而构成的整体性制度结构模式，它们共同维系着一个国家的秩序，并在此基础上协调资源配置，促进社会、经济和政治的稳定与发展。市场化转型能够带来国家治理的变迁，那么，不同的经济转型之路也就伴随着不同的国家治理模式。从社会主义国家的发展转变历程看，中国明显走的是一条与前苏联和东欧国家不同的道路。市场化转型中，苏东国家走的是弱政府 强市场的新自由主义国家治理之路，这种模式遵循的逻辑是：无为政府+大私有化+自由市场+全球化=经济转型。从转型绩效看，这种治理模式是失败的。在转型的第一个十年间,中东欧平均产出下降时间为3.8年，平均累计的产出缩减幅度达22.6%；在独联体国家，产出下降更为严重,平均产出下降时间达6.5年,平均累计的产出缩减超过50%。转型失败的根源在于在市场化过程中，政府能力被过度削弱，无法提供有效的制度供给，无法满足社会各阶层的利益诉求，也无法有效遏制权力寻租行为，另外，急剧的市场化又加剧了贫富分化，使国家治理雪上加霜。所以，林毅夫认为，“市场化转型过程中，国家治理必须实现有效市场和有为政府的统一。”这一结论可以从中国市场化转型得到印证。中国走的是由强政府 弱市场到强政府 强市场的渐进式变革之路，在保持政治结构稳定性的前提下由强有力的政府来推动市场化、社会化变革。当然，中国的社会主义市场经济改革之路并非一帆风顺，一方面对经典社会主义理论教条式地理解还在束缚着人们的思想，另一方面，以经济建设为中心又寄希望于市场经济上，这种两难选择就导致了1978—1992年之间，中国一直在计划与市场之间徘徊，此间经济体制改革的主要做法是：第一，打破单一公有制格局，允许部分非公有经济存在。第二，放开部分产品价格，由市场竞争来形成。第三，中央政府向地方政府和国有企业分权。这一时期我国的国家治理变革主要是围绕着政府与市场的权限博弈而展开的。总体来看，属于强政府 弱市场的国家治理模式。1992年邓小平南巡讲话再次解放了人们的思想，同年召开的党的十四大正式宣布中国改革目标是社会主义市场经济体制。此后，中国市场化改革在三个方面加大了力度：一是市场调节范围扩大，二是加快对外开放步伐，三是启动存量改革 对国有经济进行改革，使之适应市场化要求。十四大以后，市场获得了越来越多的资源配置权，同时社会组织的力量也渐渐显露。

从国家治理的角度看，社会主义市场经济体制的改革过程，也是政府、市场和社会的博弈过程，其结果是推动着国家治理朝着现代化方向变迁。首先，政府职能和作用发生重大变化，由直接提供产品和服务转向制定规则和授权，政府在资源配置方面的作用范围收窄，除了一些事关国计民生的关键领域和行业还由国有资本控制外，一般竞争性行业都归还与市场，政府由直接控制经济活动转向间接调节与管理国民经济。其次，社会自主性明显增强。伴随着社会主义市场经济改革的深入，政府替代社会的现象有所改观，出现了一大批中介性、服务性、行业性的非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO），这些社会组织和社会团体在就业、社区维护、照顾弱势群体、艺术传承、商务活动等方面越来越活跃。同时，公民逐渐获得了更直接的政治参与渠道。既然国家治理的变迁是因经济体制的变革而起的，而经济体制的变革又是为了发展生产力，所以，由计划向市场转型时期的国家治理是围绕着经济建设这个中心的。看一看这一时期中国经济的发展绩效，就能很清楚地说明这个问题。国家统计局的资料显示：自1978年以来的30年间，中国平均GDP增长率超过9%，按可比价格计算，2007年的GDP是1978年的15.1倍。尽管我国国家治理模式在经济建设方面是卓有成效的，但是，如果从经济发展自身规律来看，这种转型仍然是快速的，由于制度供给跟不上，经济快速增长的同时，也带来了诸多的社会稳定和政治稳定问题。问题当然还是出在这种国家治理模式本身，首先,这种国家治理把经济增长的速度和效率作为主要目标，容易造成普遍的GDP崇拜。其次，国家内部缺乏有效制度约束。再次，缺乏合理的利益协调机制，容易产生新的不公平。可见，中国市场化改革发展到今天，国家治理向现代化的方向转型势在必行。

四、社会主义市场经济体制改革深化与政府、市场、社会的协同治理

总体看来，中国渐进式的市场化改革之路是分三大阶段推进的，第一阶段是对社会主义市场经济体制的探索，其目标是确立市场化改革方向；第二阶段是社会主义市场经济的正式推进，其目标是建立“完全的社会主义市场经济”；第三阶段是全面深化，其目标是建立“好的社会主义市场经济”。当前，中国经济体制改革正处在第三个阶段，这一阶段除了继续深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用外，还需加快推进政治体制和社会管理体制的改革，形成社会主义市场经济所需要的公平稳定的社会环境以及政治文明与法治文明的政治环境，以消弭市场经济的建立与运行所引发的国家治理危机。

（一）市场化改革何以引发国家治理危机

无论从西方发达资本主义国家的缓慢市场化转型还是苏联东欧国家急剧的市场化转型，抑或是从中国的渐进式市场化转型来看，市场化改革所带来的国家治理危机是一种历史的常态，区别在于各国的危机程度不同而已。尽管与苏联东欧国家相比，中国的社会主义市场经济体制改革是较为成功的，但是这一过程所产生的经济、政治、社会和生态问题对中国国家治理造成的冲击仍然是巨大的，导致了一定程度的国家治理危机。首先，市场经济需要对政府和市场的职能和作用范围重新界定，新的规则和制度要跟上，但这个过程往往具有滞后性，加剧经济波动。我国改革开放早期的“放权让利”一度陷入“一放就乱 一乱就收”的“治乱”循环怪圈、价格“双轨制”所引发的经济秩序混乱、1988年“价格闯关”失败、1990年代“地方经济割据”、20世纪末国有企业改革的困局、21世纪初“发展方式转型”的艰难推进，凡此种种，都不是市场经济本身所能解决的，但又是完成市场化所必须解决好的问题。其次，市场经济体制改革引发政治约束难题。由计划经济到市场经济转变的根本标志是资源配置机制发生了变化，资源配置在原有的计划主体和新生的市场主体之间有一个转换过程，这个过程不可能实现“无缝对接”，这就为政府设租和权力寻租行为提供了空间。有研究表明，“转轨中的政治约束因各国经济而各有不同，但程度不同地都有所表现。”我国自改革以来，腐败行为呈现蔓延之势，这表明经济转型期的政治约束出现一定程度的失控，对国家治理造成很大的负面影响。再次，市场经济体制改革导致社会不公平加剧，从而引发社会秩序的冲突困境。市场化改革过程实际上是各种资源的重新配置过程，在这个过程中，“不同的社会阶层和利益集团都会设法为他们自己在新的经济配置中谋得尽可能有利的地位。”为了实现利益最大化，有些阶层的社会成员甚至不择手段，极大地伤害了社会公平。特别是国有经济垄断了重要的行业和领域，获取大量的垄断利润，私人经济部门在这种格局下举步维艰。并且，市场经济是竞争经济，如果与之相配套的法律和制度跟不上的话，优胜劣汰的竞争结果势必使相当一部分社会成员沦为弱势群体，他们在医疗服务、教育机会、就业选择、收入分配、社会保障、政治参与、利益表达等方面处在弱势地位。多数的经济、社会和政治资源被少数社会群体占有，致使社会失衡，如果国家治理不能很好地解决这些问题，“那些被市场经济体制改革逼到体面生存线以下的人们必然要进行自我防御，导致不满新制度的群体的出现。”最后，市场经济也导致了严重的生态问题。经济的高速发展、发达国家的生态转嫁、对财富的渴望无法控制攫取资源的冲动等诸多因素叠加在一起，使得社会主义市场经济给中国带来了初步的繁荣背后隐藏着巨大的生态隐忧，也给国家治理造成很大冲击。仅2005年因环境污染引发的社会冲突就达5.1万起。

（二）现代市场经济要求政府、市场、社会协同共治

透过上述分析可见，当代中国由于市场化改革所导致的经济、政治和社会问题给我国带来一定的国家治理困境，但可以肯定的是，不会由此出现悲观主义者或者是西方别有用心的学者和政客们所预言的制度崩溃，反而会推动国家治理朝着现代化的方向加速发展。笔者这样的判断基于三个方面的考量：一是有经济发展绩效支撑，二是有强政府做保证，三是党和国家的制度自觉。当初，邓小平选择市场经济是为了解决发展生产力，为社会主义寻求新出路的问题。社会主义运用市场经济手段取得了经济高速发展的同时，也产生了诸多的问题（对此，前文已有充分论述）。当前，人们看到的是经济发展、社会财富增加以及不公正不平等的社会现象，却并未看到共同富裕的趋势，于是对改革质疑者越来越多，认为市场化改革“糟的很”。但是，如果据此放弃社会主义市场经济，重回计划经济的老路，社会主义仍将是死路一条，如果听之任之，则必将与资本主义同归一途，对于社会主义而言，同样是失败的。所以，党的十八大明确地定了调子：既不走僵化封闭的老路，也不走改旗易帜的邪路，必须坚持走中国特色社会主义道路。而坚持走中国特色社会主义之路，则必须全面深化改革，完善社会主义市场经济，因此，十八届三中全会作出全面深化改革的决定，全会指出：全面深化改革的重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。 改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性。笔者认为，这些重大决定的作出反映了党和国家的制度自觉。强调“使市场在资源配置中起决定性作用”，意味着是对过去强调“市场在资源配置中起基础性作用”的修正。我国自党的十四大以来对于政府、市场和社会三者关系的定位，一直是基于市场的“基础性作用”之上的。没有让市场在资源配置中起决定性作用，意味着政府还控制着大量的资源，为政府对市场的过度干预留下了很大的弹性空间，这既削弱了市场自身的能力，又挤压了民间社会的成长空间，还易于导致政府官员的腐败。现代市场经济一定是市场在资源配置中起决定性作用的，它将会使政府、市场和社会三者关系发生根本性改变：由政府与市场、政府与社会边界不清、相互争权转化为三者相互配合、各司其责、协同共治、良性互动。

（三）社会主义市场经济视域中国家治理现代化的路径选择

首先，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，重塑政府与市场的关系。在政府、市场和社会三者当中，是谁让市场起决定性作用呢？唯有政府，因为这一过程是在政府主导之下，所以，政府要转变观念，由政府对市场管制转为为市场提供服务，最大限度地减少对市场的直接干预。“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。”政府的主要作用在两个方面，一是在重要的公共领域进行调节，二是创造公平有序的市场竞争环境，加强对市场的监管，依法打击破坏市场秩序的行为，按照党的十八大的要求，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”其次，围绕治理主体多元化，重塑政府与社会的关系。在传统社会主义国家治理中，政府将主要精力花在如何配置好资源，如何管理好社会，把经济和社会控制在一个秩序的范围之内，而没有更好地建设民生社会，没能够解决好公平、就业、生态等问题，使得社会组织乃至个体公民对政府产生不满。随着社会主义市场经济的完善，个体公民和社会组织越来越明确地意识到自己的权益，意识到他们在国家治理中的地位和作用，各种利益群体已经形成，利益诉求也趋于多样化，单靠政府的力量很难维护社会的公平与稳定。不过，具有现代公民意识的个体和社会群体的出现对国家治理现代化起着强大的推动作用。这在客观上要求政府“在公共权力的运行上，要实现社会监督与政府自律的良性互动，”扩大公民政治参与，让更多的治理主体参与到国家治理中去。最后，适应现代市场经济需要，积极推进政治体制改革，发展协商民主，建设法治国家。社会主义市场经济体制的深入发展，要求与之相匹配的政治体制改革也要跟上，就市场经济角度而言，传统国家治理的根本问题在于政府运用权力掠夺市场而非维护市场，根治这种弊端的主动权在政府手里，而要打造一个适应现代市场经济要求的善治政府，必须深化政治体制改革，用制度管权、管事、管人；推动公民政治参与，发展协商民主，增强决策的科学性；依法治国，建设法治国家。当代中国国家治理正处在由转型模式向协同共治模式的转化之中。党的十八届三中全会启动的全面深化改革，尤其是社会主义市场经济体制的改革深化，必将对我国国家治理现代化起到强大的推动作用，这对实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而言，也同样具重大意义。

注释：

1[美]塞缪尔▪亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2008年版，第153页。

2俞可平：《治理与善治引论》，载于《马克思主义与现实》1999年第5期。

3 《马克思恩格斯全集》第20卷，人民出版社1971年版，第305页。

4 《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第202页。

5俞可平:《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社会科学文献出版社2002年版，第204页。

6臧乃康：《统治与治理:国家与社会关系的演进》，载于《理论探讨》2003年第5期。

7萧功秦:《中国的大转型一一从发展政治学看中国变革》,新星出版社2008年版，第84页。

8李强:《后全能体制下现代国家的构建》,载于《战略与管理》2001年第6期。

9[日]青木昌彦：《比较制度分析》，上海远东出版社2001年版，第234-247页。

10 ［波兰］格泽戈尔兹?科勒德克：《从休克到治疗》，上海远东出版社2000年版，第429页。

11 14孙景宇：《中国的经济转型与国家治理模式演变》，载于《江苏社会科学》2009年第5期。

12World Bank,transition-The First Ten Years:Analysis and Lessons for Eastern Europe and theFormer Soviet Union,Washington D.C.,2002,P.5.

13林毅夫：《政府与市场的关系》，载于《国家行政学报》2013年第6期。

15 ［日］青木昌彦、钱颖一：《转轨经济中的公司治理结构》，中国经济出版社1995年版，第49页。

16 ［丹］奥勒?诺格德：《经济制度与民主改革》，上海人民出版社2007年版，第16页。

17时和兴：《国家治理变迁的困境及其反思：一种比较观点》，载于《当代世界与社会主义》2014年第1期。

18蒋高明、高吉喜：《必须高度警惕生态危机》，载于《党政干部文摘》2008年第10期。19 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华网（http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/ c_118121513.htm）。

20胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第26页。

21胡宁生：《国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动》，载于《南京社会科学》2014年第1期。