当矛盾与冲突不是指向政府的时候，政府基于法治而进行的"裁判"职能才能够不折不扣地实施。

政府自社会领域的退出应是渐进的，是伴随社会组织的成熟而为其赋权的，是基于一个历史过程而从社会管理转向社会治理的。

回顾新中国成立以来的历史会发现，在中国国家的治理实践中，从专政到统治，从服从到服务，从管理到治理，从为民做主到让人民自己做主，一方面体现了国家的民主化进程，另外一方面也反映出了国家在社会日渐复杂过程中与社会的自适应性能力的提升，还在大势上预设了从“中国经验”到“中国道路”的既定走向。中国能不能为第三世界国家创造出一种不同于西方的现代化之路，其中的关键就在于能否以这条道路的红利模式去顺利跨越可能出现的中等收入陷阱。

社会管理在实践中更多表现为社会控制

新世纪以来提炼的社会管理理论及其实践，表现为一个在争论中推行、试错中纠偏，并一步接一步地安排为“实体”架构的过程。在这个“过程”逐步打开之后，现在我们可以将其基本总结为如下一些特征：这是一种自上而下的管理，是以全能政府为假设，以无限责任为基础，以行政思维与行政逻辑为手段，以财政投入为支撑，以“为民做主”为道德假设而进行的管理。之所以说其是自上而下的，是因为管理的动力主要来自于上级的促动，是一种为完成上级指标性任务而“达标”的管理；说其是以全能政府为假设，是因为在此管理模式下，政府被假设有能力处理所有其遇到的或自己希望处理的问题——地方行政首脑的口头禅就是“我们有能力……"或"我们一定有能力……”；说其以无限责任为前提，是因为政府被赋予包打天下的职责，并无处不在、囊括所有事务，如果本级政府解决不了问题，即求助于上级来解决；说其以行政思维与行政逻辑为手段，是因为其解决问题的出发点，具有指令性和期限性，并以管理者自己的智力和道德准则为依据，而不是法治思维与法治逻辑；说其以财政投入为支撑，是因为社会管理的资金投入，完全依赖于各级政府部门的财政支持，如果财力有限，则其管理事务的项目设计也同时会受约束；说其以"为民做主"的道德假设进行管理，是因为在此模式下，行政与管理部门不但假设自己知道老百姓的需求，而且能够代表老百姓去做老百姓的主，老百姓也被假设会获得满意感。

这种意义的社会管理，在实践中更多表现为社会控制。正因为"控制"的特征极其显著，才在很大程度上出现了“一管就死，一放就乱”的局面。

“社会管理”管理了表象，却没有形成社会整合力量

改革开放之初，地方政府的主要任务就是“将经济建设搞上去”。那时普遍的思维逻辑是经济发展是解决社会问题的关键，“只要有了人民币就可以解决人民内部矛盾”。但在工业化推进到中期阶段之后，地方政府突然发现，人民币解决人民内部矛盾的空间有限。这时，地方政府不仅要继续抓好经济建设，同时也不得不将注意力集中到维稳的社会管理上来。以经济发展而使全社会普遍受益的那种局面，因为各利益主体之间的不同诉求而难以为继。不同的利益集团——弱势群体与强势群体之间的矛盾具有了持续性。中国在维持了长达三十多年的经济高速增长之后，在国家与市场之外，扩展出了一个相对独立的“社会”。为一步又一步解放生产力，政府不断从基层退出。曾经具有“单位办社会”性质的国有企业，也从“单位制”阶段步入到“后单位制”阶段，其中的绝大多数已经转型为功能单一的经济组织，而不再承担过多的“社会”职责。流动人口在城市的集聚，正在将农村与城市的老二元结构转变为城市中流动人口与户籍人口的新二元结构。政府从基层事务的退出，"单位"功能的单一化等，使"社会"的空间进一步扩大，但其整合能力却一再削弱。在社会管理的逻辑下，整合"社会"的职责被重新寄托在政府身上。政府推进"社会管理"的过程，在绝大多数地方，都表现出"政府办社会"的过程。"社会管理"管理了表象，却没有形成社会整合力量。

于是，在社会发展过程中，以社会管理模式来维稳的各种条件开始失灵：

第一，经济不再高速增长，而是不可避免地进入到新常态，需要调整与优化结构。在经济转变到中高速增长的同时，财政收入增长率也下降了。以人民币解决人民内部矛盾的能力被削弱了。

第二，在企业不办社会之后，政府接过来的、以财政资金支持的政府办社会模式，因为社会诉求的日益增加，失去了可持续性。

第三，以政府为核心的社会整合机制，在社会的复杂过程中，难以面面俱到地解决社会问题。在重大冲突中使用警力的结果，也极大损坏了政府的形象。

在问题导向意义的"试错"创新中，十八届三中全会断然放弃了“社会管理”的“政府管社会”或“政府办社会”模式，将社会整合机制导入到“社会治理”的新路上。应该说，将原有社会管理创新为社会治理，虽一字之差，但蕴含的深意却发生了革命性转变。

社会整合的核心，回归于社会而非政府

现代社会治理是多元作用的治理，是以非全能政府为假设，以有限责任为基础，以法治思维与法治逻辑为手段，以“让老百姓自己做主”的自治为出发点而进行的服务与治理。说其是多元治理，即要求治理的主体不仅是政府，而且是包括企业在内的社会组织，也包括家庭与个人；说其是以非全能政府为假设的治理，即要承认政府不是全能的，要在法治政府的前提下，只要求政府做好权力清单之内的事情——对政府而言，法无赋权不可为；对社会而言，法无禁止皆可为；说其是以有限责任为基础，即要求政府只承担其权力范围的责任，该政府作为的地方，政府才能作为，不该政府作为的地方，政府就无权作为；说其以法治思维与法治逻辑为手段进行治理，即要求政府牢牢以依法治国的精神去解决一切利益冲突问题，在化解社会冲突与矛盾的时候，法律是最终的终结机制，而非上级的批示或某些领导的个人道德准则；说社会治理是以"让老百姓自己做主"的自治为出发点的治理，就是要发挥民间的作用，充分调动农村社区与城市社区的积极性，通过老百姓的自组织与义务工等，管理好自己的事务。一句话，社会整合的核心，回归于社会而非政府。

因此，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，加强改革的系统性、整体性和协同性，做到既公平正义、和谐有序，又激发活力，就必须大力推行社会治理。从这里也可以看出，社会治理得以成立的前提是社会的成熟程度——即主要是社会组织的成熟程度。

社会学经典作家业已说明：市场与政府都镶嵌在社会之中。所以，要推行社会治理，就必须在"社会"意义上，建构具有独立支配自我行为能力的、基于法治而活动的社会组织，并使社会组织有能力、有权力接过原有政府承担的一系列本不该由现代政府承担的职责，也使社会组织能够填补市场不愿意、也无法以市场方式满足的、但却为广大人民群众需要的功能。因此，要将社会管理转变为社会治理，不仅是制度革新问题，还是一个培育问题。

社会的发育程度主要取决于社会组织的发育程度

社会学经典作家也发现：社会组织的发展正如市场的发展一样，绝不会一帆风顺，也不会均衡布局，而会显示出不平衡的演进态势。创新现代社会治理体系的基本尝试，或者创新现代社区自治体系的基本做法，客观上易于在城市，尤其是在特大城市展开。因此，在某种意义上可以说，社会的发育程度主要取决于社会组织的发育程度。有没有社会组织，有什么样的社会组织，以及这些社会组织所具备的功能等，决定了城市政府、市场与社会的边界划分。

社会学经典作家还已证明：社会组织一经存在，就会成为具有自我利益取向的、为自身发展与壮大而努力的博弈组织。就某一单个社会组织而言，其不会自发地、自动地成为社会"稳定器"。但众多社会组织在逐步成熟过程中，会通过"社会"平台化解组织与周围环境的矛盾与冲突，在各种力量的均衡制衡意义上，消解社会个体、组织及其与市场和政府的矛盾。在单个社会组织追求自身利益的同时，法治规范下的众多的社会组织则会在互动过程中逐步建立适宜于社会发展的机制，在解决各种矛盾与冲突中保障社会利益的最大化。

当前，城市人口的异质化、人们各种诉求的多样化、阶层关系的复杂化以及社会组织的多维利益代理性等，必然会在社会转型中衍生出这样或者那样的矛盾与冲突。社会转型本身在消解原有道德与行为规范的同时，还不能及时建立起新的、为社会大众所基本接受的道德与行为规范，这个"失范"空间的客观存在，也会在某个具体时空点扩大矛盾与冲突的范围，并加剧矛盾与冲突的烈度。但相对成熟的社会组织的存在，会在很大程度上分化矛盾的指向对象，使多元或单向发生的矛盾不再直接指向于"全能政府"。当矛盾与冲突不是指向政府的时候，政府基于法治而进行的"裁判"职能才能够不折不扣地实施。

这完全符合现代社会治理的基本假设：一定程度的社会矛盾与冲突是社会发展所不可避免的，而且社会也正是在解决矛盾与冲突中迈向更高阶段的。只要矛盾与冲突不危及整体社会的安危，只要矛盾的双方或多方在法治轨道上表达自己的诉求，则政府就不应以狭义的“维稳”而惧怕必然存在的矛盾与冲突。现代国家治理秩序建立的前提是承认社会矛盾发生的必然性与合理性，维护社会主体的各项权力的合法性，并将社会冲突与矛盾的解决机制建立为“社会安全阀”。而社会活力的激发，就是在矛盾的解决过程中构建更适宜社会发展的秩序体系，变政府对矛盾与冲突的“堵压”为“疏导”，变“维稳”为“维权”，让社会组织承担更多解决矛盾与冲突的职责。

所以，社会组织能够完善其活动场域的前提，是有限责任政府的确立。只有政府率先认识到自己的责任是有限的，其基于此种认识而确立的自己的职责就是有限的。在这个意义上，城市政府与社会的关系，就不应该是大政府与小社会的关系，也不应该是大社会与小政府的关系，而应该是强政府、强市场与强社会的关系。作为这一意义的强政府，就应该在公共安全维护与基本服务提供方面，表现出极其强大的公力；作为这一意义的强社会，就必须在组织空间提供为公众需要的多维社会位置，使民众有依赖组织以求得发展与保障权益的机遇，并在众多组织的活动中形成矛盾与冲突的化解机制，而不再在任何时候都求助政府来解决社会问题；作为这一意义的强市场，就是树立市场对资源的决定性配置作用。

正是在这个意义上，我们说，城市要创新基于有限责任政府、社会组织与公众等多元参与的社会治理模式，就必须首先培育与发展社会组织。如果社会组织没有独立行动的能力，如果社会组织还很弱小，无法承接政府退出社会而留下的那些"大摊子"，还未曾建立以法治社会为基础而形成的矛盾化解机制，则现代社会治理的目标就无法达致。也正因如此，政府自社会领域的退出应是渐进的，是伴随社会组织的成熟而为其赋权的，是基于一个历史过程而从社会管理转向社会治理的。