中央对经济的判断是进入了一个“新常态”，有一些硬的经济指标可以证明这个判断。社会发展能不能讲进入一个新的阶段？

在社会发展方面，我们只是在社会保障制度建设和1999年起高校扩招方面，经历过一个相对高速发展的阶段。在其他领域，很难说曾经经历过超常态高速发展。尽管如此，我觉得，社会发展还是可以用一个大体上能够与新常态含义接近的说法来加以分析或者描述，从而揭示这一转型趋势。我认为，正如经济发展从重数量转向重质量一样，社会发展也在向重视社会发展质量的方向变化。总的看，社会发展的大趋势就是要从数量导向转向质量导向。核心的几个测量的维度包括：政府的职能转变和政策方向，还有就是经济结构与社会结构的调整，社会治理模式变化和价值体系的建设。

一、政府职能和政策导向的变化

如果我们的发展仍然还是主要围绕着经济增长来转圈，那么在社会发展领域，更多的是从一个为经济增长来创造社会环境这样的思路来规划和指导。很长时期以来，实际上我们都是这个做法。比如，在1990年代及以前，我们曾经将工作重点放在企业改制和改革上。采取的重要措施和办法之一是企业“去社会化”，或者说是剥离企业的社会职能，把它交给社会。企业减轻了负担，但社会就没有来由的、没有准备地接下了原来由企业所承担的那些责任。结果使社会发展陷入一个很大的困境。而当时社会保障没有建立，社会不平等差距客观存在，有些地区从1980年代中后期开始还不断拉大。在教育事业方面，尤其是1990年代中期以后的并轨、学费上涨、各种杂费上涨等，整个社会发展到面临很大问题，而且带来了大量的社会矛盾和冲突。这是与我国长期的社会体制相关联的。在计划经济时期，政府承担着几乎全部社会职能，以单位制为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，传统的行政化单位体制逐步瓦解，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，同时强调单位要在改革中剥离原来承担的社会职能，实现社会职能社会化。但是，社会管理体制改革却明显滞后，仍然习惯于以行政化手段进行社会管理。

进入新世纪以后，尤其是2002年以后，中央认识到，这样一种思路来搞社会发展和社会建设是不行的。现在，政府的改革一再强调转变政府职能，转变政府职能从经济领域来说就是要发挥市场的作用。但是社会领域怎么说，现在还没有一个好的说法。因为在社会发展领域，既不能不要市场机制，也不能把它视为一种决定性的机制。公共资源在社会建设和发展领域的配置，没有市场机制肯定会带来效益的损失，也不见得能够实现社会资源和社会发展目标。但是如果一味的像西方一些新公共管理改革所强调的那样完全市场的做法来搞，甚至很多服务不是以购买的方式，而是市场主体外包的方式，包括澳大利亚等在实施新公共管理过程当中，也出现了很多问题。

怎么样实现政府职能转变？西方发达国家的政府职能转变有一个特点，或者说可以寻找到一个重要的指标来测量政府职能转变是否到位。什么指标？就是公共财政当中社会发展、社会建设投入占整个公共财政支出的比重。如果这个比重能够真正达到50%，甚至60%这样一个水平，那么实际上这个政府就真的实现了现代政府的职能转变和职能转型。就是把经济领域更多的交给市场，同时更多的承担起社会发展和社会建设的责任。我测算了一下，我国目前公共财政支出占总支出的比例水平大概是34%左右，所以这个转型还不是很到位。怎么实现政策导向转变，首先是政府的问题。在中国我们绝对不能忽视政府。过去曾经讲小政府大社会，实际上在我们国家从来没有出现过小政府大社会。美国也是典型的强政府强社会，而不是小政府大社会。关键是政府的职能往那里放，重点在哪里？这是一个核心问题。这是我们这个国家，社会发展同时是否真的具有中国特色，同时又具有现代社会质量特色的关键问题。

二、经济结构和社会结构的调整

我们在多年前就提出要缩小收入差距。我国收入分配问题的焦点是差距过大。究其原因，关键在于中国的初次分配不平等问题日趋严重。收入分配调节需要三种重要机制共同发挥作用。一是经济机制，国民经济增长将增大可供分配的“蛋糕”。二是国家再分配机制，主要包括税收与各种转移支付。三是社会性机制，最主要的是社会相关利益群体集体参与收入分配的决定，包括工会运动的发展以及工资集体协商制度的建立和有效运作。同时，理顺和规范收入分配秩序也是当前收入分配领域社会建设工作的一项重要任务。上述几个机制要互相配合，缺一不可。在未来发展趋势上，在经济方面，比如新兴产业，第三产业要占主要地位。在收入分配领域，收入结构调整要向有利于劳动者的方向倾斜。城乡居民收入水平要高于企业利润的增长率，也高于政府财政的增长。

社会结构方面，重要的方法仍然是通过社会建设和发展民生事业，促进社会中间群体增加。要着力解决好就业问题。解决好失业问题是就业工作的第一步。在此前提之下，结合中国经济结构亟需调整的经济发展形势，劳动就业工作需要把加强劳动力培训、提高劳动力素质作为第二项重要任务。第三项重要任务，是进一步改革人口流动管理体制，消除计划经济时代遗留下来的各种制约劳动力正常流动以及侵害流动劳动力的基本社会权利的制度性藩篱。住房和社会保障在基本民生建设中与促进就业和调节收入分配一样重要。住房问题近年已经成为反响巨大的社会问题。中国社会保障制度和体系建设的下一步工作，一是继续扩大覆盖面，二是根据经济发展水平不断提高保障水平，三是逐步建构相对统一的全国城乡保障体系，四是提高社会保障供给的公平公正性，解决目前社会保障存在的逆向调节问题。教育和医疗卫生事业的发展具有很强的外部效益，教育和卫生事业的发展还需要更多地重视公平。因此，进一步提高供给的水平和公平度，是中国医疗卫生体制改革的基本任务。对照起来，中国教育体制改革仍然任重道远，有三大主要任务需要努力完成。一是切实提高公共财政的教育投入水平。二是大力缩小城乡教育质量的差距。三是深化教育制度改革，改革完善各级各类学校的教学体制和模式，提升教学质量，更好地实现为经济社会发展培养人才的目标。实际上，在成熟的市场经济国家，中央(联邦)政府的财政支出比重一般都在60%左右，同时，中央(联邦)政府直接承担着广泛的社会服务供给职责，这也是这些国家的社会公平程度更高的重要原因所在。

三、社会法治秩序的建构

社会治理本身是多元的。政府要改革自身的社会管理体制，从管控向服务和宏观调控转型，向社会放权和提供资源转型，从控制性政府向服务型政府转变。这就要求，强化政府提供公共服务的能力，增强公共服务的水平，强调社会组织提供社会公共服务的机会平等。另外，政府应该放权社会，让社会自我成长，包括社会组织实现自我发展，让其承担原本由国家承担的社会管理和服务职能。在社会治理领域“政府不能包办一切”。但是，社会组织只是社会治理里面的一个主体，它只能承担一部分公益性的事务，不可能都由它承担。目前中国的社会组织活跃在教育、医疗卫生、扶贫、环保、维权、妇女发展、学术研究、文化娱乐等各个领域，对社会发展已经发挥了很大的作用。但这些组织普遍存在资源缺乏、人才缺乏、公信力不够、动员能力差等问题。

从宏观上看，现代社会的组织体系主要由三大部门构成，第一部门是以政府机构为主体的国家组织；第二部门是以企业为主体的市场经济组织；第三部门是以非营利机构为主体的社会组织。换句话说，在组织分类上，除了“政府的”和“市场的”，剩下的都是 “社会的”，或者说，除了“不营利的”组织(政府)和营利的组织(企业)，剩下的都是非营利的社会组织。这三类组织对应着现代社会发展的三大基本功能要求。第二部门是经济建设功能要求的主要承担者(但也要在一定程度上参与社会建设)，第三部门是社会建设功能要求的主要承担者，而第一部门则承担着对第二和第三部门进行调控、监管并提供服务的功能要求。如果说社会建设需要国家(政府)、市场(企业)和社会(组织)三个部门的共同参与，那么三大部门也都需要建构相应的组织体系，并且最终要整合成为密切联系、相互协调的社会建设组织架构。所以，政府仍然是社会治理的重要主体，上述三个主体如果再加上公民个人，那么参与社会治理的至少是四大类主体。

十八届四中全会做出决定，在三中全会确定了全面深化改革之后，进一步推进依法治国。无论是社会各个方面的发展还是经济的发展，现在讲依法治国、依法行政、依法进行社会治理，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这对于社会建设、社会发展非常重要。其中四中全会决定里面有一句话说得非常好，改革也要于法有据。为此，首先，要进一步完善国家宪法和相关法律法规，构建现代公民权利体系，作为社会建设法律和制度体系的基础、目标和社会建设成效的检验标准。现代社会公民权利主要包括三方面内容：民事权，即公民个人的基本人身权利和财产权；政治权，即公民的平等政治参与权；社会权，由获得经济福利、社会安全以及享有达到通行标准的文明生活等权利组成。中国现行宪法和法律总的来说对这三组公民权利都有相关规定，需要进一步整合，有些涉及公民平等权利的法律还需要进一步明确。其次，要加快社会建设各领域立法。从法理的角度看，与社会建设相关的立法都属于社会立法范畴，包括劳动就业和培训立法，反贫困、家庭补助、住宅立法、教育立法、医疗卫生事业立法、社会保障立法、社会组织立法、慈善事业立法、企业社会责任立法等。

目前，中国社会立法需要解决的主要问题有两个。一是各领域立法的整合程度较低，与公平正义的基本要求还有距离，需要对现行法律、法规和政策进行清理、整合和完善，提升它们的公平正义水平。二是部分社会建设领域只有法规、条例、规划纲要甚至政策方案层级的规范，例如在收入分配、劳动培训、住宅、医疗卫生事业、社会组织和企业社会责任等方面就是如此，现在亟须将它们提升到国家法律层级。尤其要抓紧研究制定社会组织基本法，在社会组织的登记注册、人才使用、税费缴纳和过程管理等方面提供有利于它们健康发展和发挥作用的基本规范。最后，建立健全社会建设保障制度和政策体系。在这一层次，财税体制、投入体制、人才制度以及信息公开制度尤为重要。与社会建设相关的财税体制改革核心是向政府以外的社会建设参与主体提供税收支持。例如，对机构和个人的慈善捐助和社会组织募集的资金给予税费减免待遇等。投入体制主要是指公共资源尤其是国家财政预算对社会建设投资的制度化安排。人才制度建设的重点，一方面是要为社会建设职业人才队伍的成长提供制度条件;另一方面是要把社会组织尤其是民间社会组织员工的劳动就业、技术职称和社会保障等纳入全国统一的制度体系，保证社会组织能够吸引人才、留住人才，发挥人才的积极性。

四、社会价值体系建设

现代政府社会管理的主要对象是公民个人、家庭、基层自治社区和非营利社会组织所不能办理的公共社会事务；主要内容包括保障公民权利，协调社会利益，回应社会诉求，规范社区自治，监管社会组织，提供社会安全，以及应对社会危机等；主要目的是培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维系社会整合、秩序和稳定，从而构建经济、社会与自然协调发展的社会基础和环境；而管理的依据则是规范政府相关行为、保障公民权利、促进社会公正、推动社会发展的系统社会立法。要求我们价值体系多元化的同时，真正建构一个能够整合凝聚人心、整合全社会力量的核心价值观体系。核心的问题是，我们能不能够建立起一个在价值观念多元化的情况下，大家一想我是中国人、我为中国骄傲、我中国人应该活成这个样子，有没有这一套东西能够建立起来？美国人首先是为美国人自豪，其次美国人就说要实现美国梦。

另外，一些重要的社会问题也要尽快加以解决。比如，过去对待农民工更多地把他们当作劳动力，给他一点最低生活保障、增加一点收入、维持基本生存就不再管了。下一步一定要考虑让农民工不光是简单的经济收入量的指标，也要考虑怎么样让他们活得更有尊严、更有自由等等。这也有一个向质量转变的趋势问题。