党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。”同时，在深入推进依法治军、从严治军的内容中明确提出要“严格规范军事法规制度的制定权限和程序，将所有军事规范性文件纳入审查范围，完善审查制度，增强军事法规制度科学性、针对性、适用性”。而在我国立法实践中，长期存在着由国务院与中央军委共同制定用以调整军地社会关系的军事行政法规，其效力远比规范性文件高，适用范围远比规范性文件广，理应纳入备案审查范围。但无论在我国现行法律规范中，还是在实际工作中，始终没有建立针对军事行政法规的备案审查制度。 

备案审查的意义 

建立军事行政法规备案审查制度具有十分重要的意义。 

有助于维护我国的法制统一与尊严。宪法明确规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。备案审查作为监督宪法实施的重要方式，对维护法制统一，捍卫法制尊严发挥着重要作用。因此，将军事行政法规纳入备案审查的范围，将有助于落实宪法法律的基本要求，保证法制发展的协调统一。同时，通过最高立法机关监督国务院与中央军委的立法活动，将有利于确保国务院与中央军委在进行立法活动时遵守宪法和法律，确保国家立法工作有序协调进行。 

有助于实现“依法行政”与“依法治军”的有机统一。“依法行政”与“依法治军”的前提是“有法可依”。无论是“行政”还是“治军”，军事行政法规都在其中发挥着法制保障的基础性作用。建立军事行政法规的备案审查制度就是要将“行政”与“治军”所依之法统一于立法监督的过程之中，使军事行政法规能够正确反映国家经济建设与国防建设的整体利益需求，从而实现各级政府以及各级军事机关在国防军队建设领域中实施管理的法定化与科学化。 

有助于提高军事行政法规质量。军事行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，它的规范与完善将影响到整个体系的发展进程。为此，立法者一方面要提高自身制定军事行政法规的综合能力，另一方面要借助外部监督力量确保军事行政法规的科学性。建立军事行政法规的备案审查制度是较为有效的途径之一，通过对军事行政法规的合法性进行必要审查，及时将其中与宪法、法律相冲突的内容予以纠正。同时，可以厘清军事行政法规与宪法、法律之间的关系，明确其在法律规范体系中的地位与作用，避免军事行政法规与其他规范性法律文件之间出现矛盾和冲突。 

面临三大难题 

尽管建立军事行政法规备案审查制度已十分必要，但实践中还面临不少难题。 

宪法法律未明确军事行政法规的法律效力。尽管宪法、国防法与立法法都明确规定了国务院与中央军委各自在国防军队建设领域中的职责权限，但并未规定国务院与中央军委拥有联合制定军事行政法规的职权，导致人们对军事行政法规的认识不尽一致，也使得军事行政法规在法律效力上显得模糊不清。无法明确军事行政法规的法律效力，备案审查的对象就无法明晰，制度构建也就无从谈起。由此带来的后果，将使军事行政法规出现报送备案的主体无法确定、备案审查的程序无法有效规范、审查结果无法准确反馈等现实问题。 

相关主体之间缺乏必要的立法协调机制。尽管军事行政法规是由国务院与中央军委共同制定，但在立法实践中两者却并未因此形成相应的内部立法协调机制，军事行政法规的备案审查工作也易受此影响而出现部门化倾向。尚未发现全国人民代表大会及其常委会作为最高立法机关与国务院、中央军委建立相应的外部立法协调机制，这不利于军事行政法规备案审查工作的顺利开展。 

军事行政法规备案审查程序存在立法缺失。我国立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法以及由全国人大常委会会议通过的法规备案审查工作程序都未明确将军事行政法规列入备案审查的范围，并且在由中央军委制定的《军事法规军事规章条例》以及由国务院制定的《行政法规制定程序条例》中，也没有规定国务院与中央军委如何共同报送备案以及如何接收、处理审查结果，使得军事行政法规的备案审查程序在立法上存在缺失。

建立备案审查制度的路径 

明确军事行政法规的法律效力。一方面，通过在宪法以及国防法、立法法等相关法律中正式确立军事行政法规的称谓，肯定国务院与中央军委作为军事行政法规的制定主体，明确军事行政法规调整军地社会关系的范围，使军事行政法规的作用以及在法律体系中的地位法定化。另一方面，细化国务院与中央军委的立法权限，确定军事行政法规的效力位阶，明确军事行政法规的规定事项，使军事行政法规的法律效力具体化。 

建立相关主体间的立法协调机制。国务院和中央军委法制机构应当在总结过去经验做法的基础上，尽快建立健全双方的立法协调机制。通过构建国务院与中央军委联合立项调研、联合起草法规草案、联组审议以及签署公布等双向立法制度，来完善军事行政法规公布前的立法程序。同时，国务院、中央军委应当建立报送备案前的登记、通报制度，报送备案时的共同申报制度以及审查后的联合接收、处理、反馈制度，以减少备案审查工作中的争议。另外，全国人民代表大会及其常委会应统筹规划军事行政法规的制定过程，建立立法争议裁决机制，确保军事行政法规备案审查工作顺利进行。 

规范军事行政法规备案审查程序。全国人民代表大会及其常委会应当制定相关法律来规范军事行政法规备案审查的程序、报送备案的时间、报送机构以及报送内容，完善对军事行政法规接收、登记、存档的前期工作流程。规范专门委员会以及常委会工作机构对军事行政法规的审查过程，厘清主动审查与被动审查的程序，着力构建审查结果反馈机制，及时发现并纠正不按照审查结果处理的现象。同时，要及时向社会公布军事行政法规备案审查的情况，确保军事行政法规备案审查程序公正、公开。 

（作者分别为中国政法大学军事法研究中心教授、研究生）