编者按：党的十八届三中全会对深化农村改革作出了全面部署，提出建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，开启了新一轮土地制度改革的大幕。近年来，省委省政府相继出台了《关于科学推进新型城镇化的指导意见》、《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的实施意见》、《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》等一系列文件，为深化我省土地制度改革提供了指导和遵循。当前，随着改革的深入，我省农村土地制度改革如何推进？改革将释放出怎样的红利？为此，我们特邀两位嘉宾就相关问题进行座谈。
主持人：杨晓东
嘉 宾：关付新“三化”协调发展河南省协同创新中心新型农业现代化分中心主任
陈常优 河南大学环境与规划学院土地科学研究所所长
提升要素效率 破解“三农”难题
主持人：目前，农村土地制度改革正在全省各地稳步推进，引起社会广泛关注。能否谈谈新一轮土地制度改革需要破解什么难题？改革能够为我们带来哪些红利？
关付新：土地改革之所以引起广泛关注，是因为它不仅涉及农村经济发展的焦点问题，也关系到我省能否实现信息化背景下“三化”协调发展的问题。在当前条件下，农业问题是农业现代化如何确保粮食安全，农村问题是新农村建设如何满足农民生产和生活需要，农民问题是提高收入水平和优化收入结构，“三农”问题简而言之为粮、房和钱的问题。破题思路就是要用好“三块地”（承包地、宅基地和农村经营性建设用地）解决“三农”问题，打破“三化”中的土地瓶颈。
用好承包地，确保国家粮食安全。用好承包地，就是要放活农民承包经营权，在承包经营权确权登记颁证基础上，规范并扩大土地流转，培育家庭农场，扩大农业经营规模，进行现代化粮食生产，有效解决经营规模小，生产成本高，种粮收益低等问题，保护农民粮食生产积极性。
用好宅基地，保证农民建房需求。“空心村”问题由来已久，新住宅需求难以满足，历史原因导致宅基地闲置和超标准占用。现阶段正处农村社会经济现代化和农村治理方式转变的转型期，抓住机遇，解决利用粗放、退出不畅等问题，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，释放农村建设用地，支持工业化和城镇化，同时，要让农民均等化享受公共服务。
用好集体经营性建设用地，保障农民资产性收入增长。工业化和城镇化发展，既为农村劳动力转移提供了机会，也为农村土地要素升值提供了市场，要用农村经营性建设用地增加农民资产性收入，改善农村基础设施条件和公共服务。
陈常优：新一轮土地改革是当前启动经济转型、推动新型城镇化，开启新一轮制度红利的中心环节和关键所在，也能够缓解土地供需矛盾和提高土地使用效率，将产生以下几方面的改革红利。
农村集体经营性建设用地流转将缓解城市土地指标的约束，有助于提升土地使用的经济效率。从增量角度来说，当前我省建设用地占比仍偏低，而集体建设用地的流转则为未来的增量土地开发提供了空间。如果能够有效完成农村土地流转，将农村集体建设用地转为建设用地，将会缓解供地紧张的局面。从存量角度评估，目前处于城市拓展区范围之内，但在产权属性上仍是集体所有的存量建设用地，虽然是工商业或住宅（小产权）用途，但是使用效率普遍较低，如果能够在新的改革方向之下，重新配置这部分土地，则不仅可以提升土地的使用效率，也可以释放出更多的城市用地，而且这部分土地已经处于城市之中，其经济价值更大。
集体建设用地流转将优化土地利用结构，有助于产业结构升级。随着大城市或中心城市成为金融、会计、咨询等现代生产性服务业中心，服务业就业人口逐步增加，进而带来住宅用地、商业用地以及教育文化、生活配置等基础设施用地的增加。最终的发展结果就是，工业用地占比将会下降；基础设施和商业用地占比会上升，但住宅用地占比通常是最高。目前，一线发达城市正逐步过渡到这个阶段。而且在农村集体建设用地流转和工业外迁两个力量的叠加驱动下，新增的工业用地将主要集中在城市的周边或郊区集体建设用地上。
土地增值收益分配改革或成为推动转移人口市民化的突破口。城市化进程中土地增值收益非常大，但农民却不能很好的享受城市化收益，农民仅仅获得了土地征收补偿，这些收益占土地出让金的比例约10%左右。转移人口与城市居民的最大差距并非流量的工资性收入，而是财产差距，财产差距难以破除的关键原因并非农民没有财产，而是财产无法通过市场途径变现。目前，农民的财产分为三类即耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权，这三类财产若能市场化变现，人均资产性收入将会明显增加，可以在很大程度上覆盖转移成本。
坚守改革底线 保护农民权益
主持人：农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重大利益调整、涉及农村集体经济制度，请问当前农村土地制度改革所要遵循的主线和原则是什么？我们需要重点解决哪些核心问题？
关付新：深化土地制度改革，核心在于坚持“三底线”即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，坚持“三个权”的改革基本方针，即“明晰所有权，稳定承包权，放活经营权”。保护好农民“三块地”（农户的承包地、农民的宅基地和集体建设用地）的合法权益，在试点基础上有序推进。农村土地制度深化改革的主线是确权赋能，放活增收，保地护权。
确权赋能。通过农村集体土地确权登记发证和农村土地承包经营权确权登记颁证，有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护，依法确认和保障农民的土地物权，保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，激发农业农村发展活力。
放活增收。放活农民承包土地经营权，改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。土地要素通过市场机制在主体间、城乡间、产业间优化配置，提高土地利用效率和价值，增加农民财产性收入。
保地护权。一是保护耕地，确保国家粮食安全的耕地红线不能破。确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，有利于落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平。二是保护农民土地权益，在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民土地权益。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，健全对被征地的农民合理、规范、多元保障机制。
陈常优：新一轮土地改革应在促发展、保红线、保民生的原则下逐步推进，需要重点突破的核心问题主要包括：
农村集体经营性建设用地流转。十八届三中全会《决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”今年1月，中央就经营性建设用地入市等工作发布了指导意见，其内容具体包括：在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。
土地流转和农业经营方式转变。加快农村土地流转是发展现代农业、转变农业发展方式的必然趋势，是实现城乡统筹发展、协调推进“四化”进程的重要途径。目前，随着工业化、城市化、城乡一体化进程的加快、农村富余劳动力转移和农业科技水平的提高，发展农业适度规模经营的条件已成熟，坚持依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权有序流转，转变农业经营方式，发展多种形式的适度规模经营。
土地增值收益分配制度改革。从现实来看，土地增值收益在政府、农民和土地经营之间分配不均，失地农民不能分享到土地的增值效益。这一方面会加剧社会矛盾，引发大量的土地纠纷，甚至发生群体性上访、对抗和冲突等恶性案件。另一方面，导致农地过度非农化，造成土地资源大量浪费。土地增值产生的经济效益越来越多引起了政府的重视，也成为社会关注的焦点，构建有效的土地收益分配体制，能够促进土地资源合理优化配置和经济社会发展。
发挥市场作用完善分配格局
主持人：我省人多地少，土地供需矛盾突出，破解发展难题，深化土地制度改革，困难和挑战不少。从政府及政策层面讲，我们还需要从哪些方面做出努力？
关付新：就目前情况而言，我省深化土地制度改革的内在要求是，要让农民和土地分得开，农村土地流得动，农民土地权益要维护。同时，农民依法拥有的土地产权有权利交易，有条件交易，有意愿交易，即有权利、有平台、有利益。
处理好农村土地遗留问题，确权到户，让人地分得开。人民公社体制下“三级所有，队为基础”集体土地产权不清晰的后遗症，以及推行第二轮土地承包工作中存在的问题，导致农村土地产权关系和农民土地权益问题较多，随着本轮土地确权工作的开展，可以依法合情合理解决遗留问题，确权到户。产权明晰后，让农民的产权可交易，可兑现，可退出，通过市场机制实现农民的土地权益。
划清政府和市场职责，建立平台，让土地流得动。政府制定和完善土地政策，让农民作为权利主体和市场主体，参与农村发展决策和要素市场交易。建设交易和服务平台，划定交易主体和客体，做到活而不乱，动而有序。农村产权流转交易市场既要发挥信息传递、价格发现、交易中介的基本功能，又要注意发挥贴近“三农”，为农户、农民合作社、农村集体经济组织等主体流转交易产权提供便利和制度保障的特殊功能。
陈常优：充分发挥市场主导作用。首先，农村集体建设用地自发进入市场现象非常普遍，但政府对农村集体建设用地市场交易没有统一、规范的政策法规。发挥市场在土地资源配置中的作用，就是要真正按照“同地、同权、同价”原则，建立城乡一体化的土地市场，积极培育农村集体建设用地市场，积极推动农村集体建设用地在符合规划的前提下入市交易，与国有建设用地享有平等权益。其次，积极培育农村房地产市场，根据农村集体土地产权制度改革需要以及适应城乡一体化发展的大趋势，依法保障农户宅基地及其房屋的产权，逐步放开搞活农村房地产市场，实现城乡居民在房屋占有和交易上享有平等权利。再次，建立农村土地产权交易服务中心和交易平台，为土地产权交易创造良好的市场环境。
充分发挥政府调控作用。首先，规范征地收益分配机制，健全失地农民社会保障体系，被征地范围内所有在籍农业人口均应被纳入社保范围，尤其是老年人口和劳动力。其次，健全社会保障类型，加快普及被征地农民的养老保险和医疗保险等。再次，还应根据当地的需要对农民进行再就业的劳动职业技能培训，积极拓宽就业渠道，扶持农民再就业。最后，强化对农村合作经济组织的财政和金融支持，对农村各类合作经济组织提供政策性信贷、担保和贴息等金融支持。
充分发挥制度约束作用。首先，改革现行的征地制度，政府逐步退出土地市场。除非满足《土地管理法》第54条规定的四种符合公益要件征用集体土地，政府一律不准征地，所有工商业用地均由农村土地产权主体合作社与土地利用者按照市场经济原则进行交易。其次，根据经营性和非经营性、商业性和公益性、工业性和农业性等不同类型土地交易确定不同的土地交易税、土地增值税和所得税税率对土地市场交易行为征税。再次，完善宅基地使用权的登记注册制度，保护宅基地使用权人的合法权益，有利于农村的宅基地管理，也有利于进一步开展集体土地使用制度改革和土地统一登记制度。
