建设法治政府是建设法治国家的重要组成部分。党的十八届四中全会作出了 《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），为法治中国建设开辟了新的格局，同时指明了深入推进依法行政、加快建设法治政府的路径。本文拟谈几点思考。

一、建设法治政府的进程

党的十五大确立依法治国基本方略，明确了国家的治理模式与治理规则，为建设法治政府树立了法治的标杆。 “依法治国，建设社会主义法治国家”载入1999年的宪法修正案之后，为我国法治政府建设奠定了坚实的宪法基础。国务院《关于全面推进依法行政的决定》（1999年颁发）、《全面推进依法行政实施纲要》（2004年颁发）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年颁发）是十多年来我国建设法治政府的纲领性和指导性文件。党的十八届四中全会继往开来，提出了全面推进依法治国，深入推进依法行政，加快建设法治政府。

我国建设法治政府的进程反映的时代特征表现在三个方面。一是渐进性。我国推进依法行政与建设法治政府，从《全面推进依法行政实施纲要》提出十年左右建设法治政府，到党的十八大提出全面建成小康社会的重要指标是法治政府基本建成，再到十八届四中全会《决定》提出深入推进依法行政，加快建设法治政府。这张法治“路线图”充分反映了我国建设法治政府是按既定的法治轨道渐次推进。二是渗透性。在推进依法行政与建设法治政府的进程中全面规范行政权力运行，包括政府立法、行政决策、行政体制、行政监督、行政公开等等涉及行政管理的各个领域和各个层级，法律的规范作用与法治的价值无处不在。三是全局性。依法行政与建设法治政府伴随着法治国家建设共同推进。在全面推进依法治国的总目标指引下，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在国家治理体系和治理能力现代化的格局之中，依法行政与建设法治政府是不可或缺的有机组成部分。

二、建设法治政府的法治要素

法律在形式上是社会规则，在功能上是利益平衡，在实施上是程序规范，在价值上是实现和谐。如果说法律是一种规则、法治就是一种社会秩序。实现法治应当具备三个要素：信仰法律、法律平等、良法之治。在法治政府建设中，我们应当恪守的基本法治观念是：公权观念，即行政权力法定主义；私权观念，即民事权利非法定主义；制度观念，即任何公共权力应当受到法律的制约；人权观念，即国家尊重与保障人权。

依法行政就是依据法定的职责权限去行政。 《决定》对依法行政提出更加具体要求，把依法行政从三个方面进行深度解析，归纳可以概括为三个方面：第一，依法行政就是合法行政。为了保证行政权力的按照法律规定运行，健全依法决策机制，完善重大行政决策的法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，推行政府法律顾问制度，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，为行政权力的合法行使构建了实效严密的法治防护网。第二，依法行政就是规则行政，为了保障行政权力的按照法定规则运行，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程，严格执行重大执法决定法制审核制度。建立健全行政裁量权基准制度，全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，依据权力清单向社会全面公开政府职能等事项，规范性文件应当按照程序予以公布，推行行政执法公示制度。第三，依法行政就是依权行政。为了保障行政权力的按照法定职能运行，完善行政组织和行政程序法律制度，行政机关坚持职责法定原则行使权力，推行政府权力清单制度，推进政府事权规范化法律化，强化对行政权力的制约和监督，加强对政府内部权力的制约，完善政府内部层级监督和专门监督，完善纠错问责机制，完善审计制度。

三、建设法治政府的路径

法治国家建设布局确立了法治政府的新篇章，推进依法行政的纲领性文献指引法治政府建设路径与方向，而法治政府建设的实践探索为依法行政提供了具体制度与创新机制。在建设法治政府建设的征程中，我们应当关注法治政府建设以下几个基本问题：

第一，观念决定行动。依法行政问题不能简单地理解为一般的 “法制工作”，依法行政的基本要求是，按照法治思想、法治精神、法律原则和法治规则，去做好职责范围内“普普通通”的行政事务，按法办事，这就是依法行政。第二，何为合法标准。依法行政是合法行政，合法的基础内涵是有据和依法。有据就是行政权力的行为应当有事实依据、法律依据和法理依据；依法就是遵守法律、遵守程序、遵守规则。这样才能准确把握合法的要义。同时，建设系统和规范的依法行政指标体系，也是衡量判定依法行政的基本标准。第三，关注“行政违法”的隐形状态。行政违法不限于违反显性的法律规定，对法律原则、法律精神、法治思想和法律规则的隐形违背，同样是行政违法。第四，关注“行政裁量”的裁量基准。行政裁量的裁量基准是在法定裁量权空间内，依据具体情节，设定裁决种类和幅度的制度。通常裁量基准的参考因素主要有事实标准、情节轻重、数量判断、影响大小、危害程度、主观恶性等。四中全会要求我们建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。第五，关注“权力清单”的职责权限。现阶段推进实施的政府权力清单制度，是对行政权运行的重新定位与依法界定的制度性探索。行政职权的设定与配置应当植根于法治原则并按照法律规则运行，推行权力清单与责任清单应当依法界定职权，依法梳理职能，依法厘清权责，以实现依法行政之目的。第六，关注“行政诉讼”的责任机制。从内容上看，行政诉讼制度涉及社会与行政、司法与行政的各领域，几乎包含依法治国的各环节。四中全会精神在行政诉讼法的修正案中都有体现。因此，行政诉讼法的修改与实施是落实法治政府建设的试金石，其创设的新制度与新规则，不仅是司法评价的规则，更是行政活动的准绳。最后，关注 “法律规范”的制度导向。任何法律规范的颁布与施行，对法治政府建设都有导向作用。推进依法行政与建设法治政府，应当从法治社会的视角认识法律规范的功能与作用，因为，法律是社会规则、法治是社会秩序、法理是生活智慧、矛盾是生活元素。应当善用法律规则实现社会管理、履行法定职能、推进法治建设。

（作者单位：安徽大学法学院）