统筹城乡建设用地是我国经济社会发展到现阶段的必然要求。随着我国工业化、城镇化、农业现代化、信息化的快速发展，随着市场经济的发展以及土地资本化、资产化、市场化进程的加快，原有的城乡建设用地彼此分割的“二元”产权体制和“二元”管理体制已不能适应时代发展要求，暴露出诸多弊端。统筹城乡建设用地势在必行。

统筹城乡建设用地是缓解土地供求矛盾的需要

随着经济社会的发展，建设用地的供求矛盾越来越突出。工业化建设要用地，加快城镇化，加强城乡的公共基础设施和服务设施建设要用地，改善和解决城乡居民的居住问题要用地。据有关资料显示，从建设用地的需求来看，倘若到2030年新增转移入城的人口总量为5.8亿人，按人均需要建设用地100平方米计，所需新增建设用地总量为5.8万平方公里。而2010年我国建成区面积为4.05万平方公里，新增建设用地量要远超现有建成区面积总量，在土地资源约束趋紧的背景下，显然是不可能的。我国建设用地的需求量与供求量之间存在巨大缺口，供求矛盾突出。而与此同时，在当前的城乡建设用地的使用中，却存在着大量的粗放使用现象，特别是在一些农村地区，建设用地粗放使用、闲置、浪费现象严重存在。

很显然，只有统筹城乡建设用地，才能盘活农村建设用地，有效增加建设用地供应量，缓解土地供求矛盾，才能使城乡建设用地得到高效利用、集约利用和节约利用。

统筹城乡建设用地是实现城乡一体化发展的需要

加快城镇化进程，伴随着农民的市民化进程，大量农民需要转移就业，需要在城镇居住；实现城乡一体化发展，伴随着基本公共服务向农村的延伸，因而伴随着农村的公共基础设施建设和公共服务设施建设；建设新农村，需要科学合理的建设用地规划。比如，进入城市、城镇、外乡的农民需要在当地居住，进而需要有一定的医疗、教育等保障；统筹城乡基本公共服务，需要在农村地区建设交通设施、电信设施、污水处理设施、学校、医院、文体活动设施等。而所有这些，都需要打破城乡建设用地的“二元”管理体制，统筹规划和利用城乡建设用地。

长期以来，在城乡建设用地的“二元”产权体制和管理体制下，农村建设用地的使用基本上是自我管理为主。因此，乱批乱建、私搭乱建现象严重，缺乏科学规划，缺乏公共设施建设，在一些城中村，我们更能看到街道狭窄、污水横流、楼房拥挤不堪，缺乏消防设施、存在多种安全隐患，缺乏公共基础设施等乱象。这些乱象与城市的科学规划形成鲜明的反差。

统筹城乡建设用地是实现城乡建设用地市场一体化的需要

随着市场经济的发展，土地作为一种重要的生产要素，其市场化、资产化、资本化是一种必然趋势。由于所有权制度和法律法规制度的限制，农村建设用地的市场化进程严重受阻。我国法律明文规定，农村建设用地用于农民居住用地和农村公益用地，不经国家征用不得直接进入土地市场。然而，除一部分农村建设用地通过政府征用、改变所有制性质、进入土地市场外，受强烈的供地需求和巨大利益驱使，不少农村建设用地通过非法出租、入股、合作等途径进入土地市场，一方面导致巨额的土地增值收益被少数村庄和土地开发商所占有，形成明显的分配不公，另一方面严重干扰了城镇国有土地市场和城乡土地利用规划，更有甚者还导致不少农业用地被转作建设用地加以开发。问题很明显，农村建设用地的市场化是一种刚性需求，是不以人的意志为转移的发展方向，是生产力发展要求所使然，是一种经济规律的外在表现。我们所应该做的，只能是如何顺应这种要求和趋势，统筹城乡建设用地，促进城乡建设用地市场一体化。尽管在这种一体化进程中会遇到很多矛盾问题，但我们没有退路，无法回避，我们必须坦然面对，必须认真研究问题，解决问题，顺势而为。

统筹城乡建设用地是城乡建设用地科学规划、集约节约利用的需要

按用途分类，土地可分为农业用地、工业用地、商业用地、居住用地、公益事业用地、公益设施用地等多种类别，不同用途达到的目的是不同的。诸如，农业用地就是要生产粮食和农副产品，确保国家的粮食安全，否则，如果国家粮食安全难以保证，就会影响国民的日常生活，影响社会稳定。正因如此，国家才确立了“确保18亿亩耕地”的红线。再如居住用地，是供城乡居民居住使用的，尽管引入了市场机制，居民在居住条件和环境上会有所差别，但确保城乡居民“住有所居”的居住权，却是一条必须坚守的底线。这事关城乡居民的生存、生活。因此，在人多地少、人地矛盾异常突出、建设用地需求异常刚性的中国，必须对城镇建设用地进行统筹，进行一体化规划、科学规划，必须坚持集约节约用地的原则。

当前，城镇建设用地对人口吸纳能力低，是我国城镇化土地需求过高的重要原因。同时，我国农村居民点用地效率十分低下。根据国土资源部数据，若将7.13亿农村人口和1.5亿进城务工农民加在一起，2011年人均农村居民点用地仍达214平方米，远超规定的最高标准150平方米。而随着城镇化推进和大量农民进城，将有更多宅基地和农村住房出现空置。据测算，未来10年，按人均保留150平方米用地计算，全国农村居民点用地可腾退8000万亩左右。

统筹城乡建设用地是搞好土地增值收益公平分配的必然要求

土地作为一种紧缺资源和生产要素，增值空间巨大。但土地增值收益到底如何分配，理论上观点分歧较多，现实中分配乱象丛生，因土地收益分配而引起的纠纷越来越多。当曾经严重存在的“土地财政”遭到广泛诟病的同时，人们对如何进行更公平、更合理、更科学的利益分配莫衷一是。目前存在的问题主要是：个别农村地区土地被政府低价征收，利益受损；个别农村因特殊地理位置优势而成为土地食利者，利益固化；个别偏远地区农村虽然为农业生产做出了巨大贡献，但未能享受到任何土地增值利益；城镇普通居民（如大学毕业生）未能分享到土地增值带来的利益反而沦为房奴蚁族；地方政府失去“土地财政”支撑后，面临着提供公共服务的困境和压力。很显然，土地收益的分配不公必然会导致诸多社会问题，而要更公平地分配土地收益，就必须对城乡建设用地进行统筹管理、统筹使用。

（作者系河南省社科院首席研究员、《中州学刊》杂志社社长）