中共十八大报告、十八届三中全会《决定》、《国家新型城镇化发展规划（2014-2020年）》以及2013年底召开的中央城镇化工作会议，对于我国新型城镇化的发展形势，推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务等已经作了明确的部署。本文拟从各级政府贯彻、落实新型城镇化工作部署的角度，结合基层实践的体会，针对城如何建、人如何聚、钱如何筹等新型城镇化进程中普遍存在的主要问题进行思考与探索。
城市发展因素的内在联系
社会发展的历史表明，城市藉由社会生产力发展、产业分化、经济富裕兴旺、人们安居乐业的需要而产生，并且一方面伴随着经济的繁荣从小变大、由个成群乃至连片围城；另一方面按照人居的需求择地选址、天人合一、城业相辅。反之，一旦环境恶化、城业分离，就会导致城镇的凋敝甚至遭到废弃。其中客观存在着城因人聚而建，人因业兴择居，业因成市后兴，市因产销集成，居因安逸留人的内在联系。所以，产业发展、交易兴旺是城镇化的前提和基础，安居乐业、生态文明是城镇化的关键和目的，合理的城镇化过程需要以打造产业生存、集聚的环境，因地制宜科学引导和发展产业为基础；以满足人文宜居需要，持续生态和谐为目标而建设。如果忽视城镇化发展的内在联系和客观规律，就容易产生问题且难以持续。
我国城镇化过程中的主要问题
目前在我国城镇化过程中，城如何建、人如何聚、钱如何筹等方面存在的问题主要有：
一、先行城镇化地区已经出现的主要问题
改革开放以来，我国城镇化发展迅速，城镇人口占总人口的比重已从1978年的17.9%上升至2013年的53.7%，先后经历了乡镇企业崛起引领的小城镇繁荣、对外开放和国企改革带来的大中城市工业化发展、土地有偿出让产生的城市规模及形态巨变等过程，取得了举世瞩目的成就。但是囿于当时的条件、经验和认识程度，先行地区在城镇化加速发展过程中也出现了不少值得重视和须引以为鉴的问题。主要包括：一是城镇化过程中的规划粗放和软约束，并且多滞后于产业和建设的发展。二是没有能够完全避免先污染、后治理的弯路。三是效率与公平的矛盾凸显：如征地补偿的合理性、对于房地产商品属性与社会属性的兼顾、土地收入的合理使用、分配调节以及基尼系数的平抑、新老二元结构的处理等等问题亟待解决。四是经济、社会、文化的发展不够协调，如大城市“城市病”的显现、公共服务不够均等和到位、城乡结合部治理难、建设形态千篇一律、地方人文特色损失等。五是区域内的城乡发展统筹不够，工业反哺农业、城市支持农村机制不足、落实不够。六是区域之间协调、联动、共赢的理念和机制不够，各自多着眼于域内经济的布局和区域之间的竞争；区划行政管理体制导致区域之间在城市建设、服务、成本和管理方面存在障碍，抑制了城市群的聚合效应，区域之间产业结构的调整、转移和优化滞后。七是各地在城镇化开发、建设中出现的廉政方面问题不少。
二、新型城镇化面临的主要问题
根据新的形势要求，我国城镇化在原有基础上的新发展，面临的主要问题包括：
1.城市建设方面。与改革开放初期比较，一方面，新型城镇化对于以人为本、布局形态、高效用地、产城融合、公共服务、生态环境的要求更高。另一方面，相应的动迁补偿、协调设计、建设管理、产业集聚、融资渠道、集约开发的难度也更大。需要通过更为科学的规划引导、把握重点、改革创新、化解矛盾和循序渐进推进。
2.人口导向方面。关于推进农业转移人口市民化，一方面，中央城镇化工作会议指出了主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，注重中西部地区城镇化等正确方向。另一方面，目前我国现有的三个一级城市群（长三角、珠三角、京津冀城市群）及其产业都集中在东部，导致了我国大部分的外出农民工流滞东部地区，根据国家统计局调查报告，2013年跨省流出的农民工中有85.3%流向东部地区，计6602万人，其中的90.3%是来自中西部地区。而同期全国外出农民工月人均收入为2609元，月人均消费支出为892元，将近有一半农民工依靠雇主提供免费住处，对于大多数农民工来说这些收入难以真正在东部大城市安居。这一存量分布的现状对于农民工家庭、中西部及中小城市的城镇化、大城市的减负都不利。值得关注的是随着商务成本增加和中西部地区投资环境的改善，不少东部的企业和农民工已有了产业西迁和近家就业的愿望和行动。因此在优先解决农业转移人口存量落户时，必须而且有机会加速促进农业转移人口存量分布的合理化，以产业的合理分布、区域的协调发展来引导人口的合理转移、安居乐业。
3.财力筹措方面。在落实新型城镇化工作中，地方政府普遍面临着一方面经济换挡减速、产业结构调整、融资机制约束情况下财力来源减少；另一方面在建设以人为本、服务趋向均等、保障提高标准的新型城镇化过程中，支出需求增加的困难与问题。中央城镇化工作会议指出了要完善地方税体系，建立健全地方债券发行管理制度，推进政策性金融机构改革，放宽市场准入等，建立多元可持续的资金保障机制的正确方向。对于地方政府而言，除了常规的开源、节流措施以外，需要通过有针对性的涵养税源、增强偿债能力、深化改革开放和提高市场化程度等来有效落实。
解决问题的主要着力点
一、坚持科学规划先导
区域规划的制定、调整和完善过程是新型城镇化的首要环节，应使其成为摸清实情、了解民意、理顺思路、统一思想和科学决策的过程，以规范行为、指导实践。新型城镇化的规划应该依据国家城乡规划法及其相关法规、国家新型城镇化规划中“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的要求和上级总体规划的规范，结合当地实际情况认真编制、依法执行。根据以往的实践体会和新形势的要求，新型城镇化区域总体规划的制定和执行中需要关注：
1.完善国家城乡规划法的地方实施细则。在国家城乡规划法的地方实施细则制定、完善中，应增加中央对新型城镇化的一系列新要求与规定，并且结合实际进行细化和贯彻。
2.重视总体规划与相关规划的衔接。包括:（1）与周边城市群规划的衔接：明确本区域在周边城市群中的定位、优势和互补作用，淡化竞争、凸显共赢共识，构建、发挥和共享区域功能、产业集聚优势，规划城市群的基础建设、公共服务和社区管理一体化的目标。（2）与新农村建设规划的衔接：在大城市：拟侧重城乡一体、产业融合、以城补乡、服务和保障逐步一元化。对于特大型城市和东部发达地区，还需要加快将人口向城市分中心和县（市）及重点中心镇引导，以率先实现城乡一体，消除二元结构。在中小城市：拟侧重缩小差别、以城带乡、产业特色、民俗传承、生态优化。总之，规划之间统筹布局、功能互补、协调衔接、科学发展。（3）统筹和规范各专项、分区规划。以区域总体规划指导、规范各部门的专项规划和各所属区域的分区域规划，鼓励各部门、地区在总体规划的原则下细化、创新和反馈，以使各级规划一脉相承、落到实处、及时完善。
3.充实和强化土地使用的规划。编制土地使用的专项规划，其中应包括：（1）多规合一。应做到将政府综合部门、土地、基层等部门的用地规划动态合一、相互对应。（2）三个集中。处理好保留人文风貌与集约用地的关系，在尽量注意保留村庄等原有文化的前提下，有选择并按照产业定位科学推进产业向园区集中、居民向城镇集中、土地向规模集中的“三个集中”规划。（3）土地储备。及时制定公共用地储备的规划。（4）改造调整。根据老、旧城区的改造和土地优化的变性升级建立规划调整机制。
4.因地制宜制定产业发展规划。制定区域产业发展的专项规划，应注重：（1）科学定位。依据区域资源禀赋和发展前景研究确定区域重点产业的定位和发展方向。（2）合理布局。根据产城融合和生态环境的要求合理布局区域的产业园区、重大项目及配套建设。（3）协调管理。融合与创新产业园区和所在社区之间运行便捷、服务衔接、管理一体的运行规范。
5.制定规划的硬约束底线。主要包括：（1）耕地保护等土地制度执行的硬约束规定；（2）环境保护和生态控制的硬约束规定；（3）保证建设质量、环境安全的硬约束规范。
二、强化公共服务保障
公共基础设施、公共事业建设和社会保障的均等化提供是现代城镇化过程中成市、兴业、聚人、建城的必要前提，也是新型城镇化除却积敝，实现产业梯度转移、人口合理流动、区域协调发展的必由之路。美国各大区域人均收入占全国平均收入的比值在上世纪初差别也较大，但是到了1930～1950年期间，这一差别明显缩小，与这一时期联邦转移支付和州际公路、福利保障公共服务等均等化趋向的大发展及其所带动的要素流动有重要关系。我国各大区域城乡人均收入占全国平均收入比值的差别在改革开放以后逐步分化和不断扩大，至2001年以后才缓慢有所缩小，尤其是东部地区显得一枝独秀。这一现象与东部沿海地区经济率先发展以来，东、西部公共服务水准差异的长期扩大和中央财政转移支付的力度与效率有关，形成了前文所述的产业集聚、滞留于东部先发地区，而以人的大规模、大跨度东流替代了产业的向西梯度转移，导致目前诸多社会问题的产生。当前，应顺应和促进东部企业西迁、人口回流的趋向，进一步强化区域之间和区域内部公共服务、社会保障均等化的力度，为新型城镇化建设任务的完成创造良好的先决条件。具体包括：
1.尽早储备公共建设用地。先行开发地区的经验表明，城镇化初期土地增值将随着产业的聚集和发展而呈滚动、成倍增长，因此后发地区如果尽早储备公共建设用地，可以大幅控制建设成本，减少投机炒作，便于规划落地，提高公共服务的能力。
2.以人为本同步开展配套建设。以此来促进和引导产业的集聚和布局，实现城镇化建设的各项规划。其中,产业、人居的基础设施建设与公共服务的配套应该同步并重。对于大城市，在城乡一体化过程中尤其应重视以人为本的细节。
3.探索政府与市场相结合的社会保障之路。社会保障的来源和可持续问题国内外都存在，随着当前经济减速、人口老化、社会转型，这一问题将更为突出。解决之道在于政府与市场相结合，各负其责、相互补充、收支挂钩、等价置换，形成可持续的良性循环之路。
三、注重市场环境营造和产业、生态引领
区域的市场环境营造、产业兴旺繁荣、生态自然和谐是聚人、建城的重要基础。对此，一方面，必须努力营造有利于市场化的软环境，包括公开、公正、公平、守信的市场准入、评估审批、企业营运、审计偿付、依法办事等等，在新形势下其作用不亚于加大投入等硬环境建设；另一方面，因为不同地区的产业、生态各异，需要按照产业规划因地制宜、多方位、多层次发展，包括通过积极由外引进、努力就地培育、认真继承光大、善于学习创新等方式来兴业聚人，同时也需要重视工业化、信息化以及一、二、三次产业的融合和发展。
四、大力推进区域联动
在我国进入城市群发展的城镇化新阶段，大力推进区域之间的协调、联动，是城镇之间功能互补、资源整合、要素活跃、优势共享，形成聚合效应的关键环节。实现区域之间的协调、联动，需要在区域之间按照尊重市场、以人为本的要求形成协调、联动发展的共同基础，譬如：（1）功能布局科学。城市群之间和内部的功能定位应该互补，区域产业的上下游鼓励集群，城、镇节点布局合理。（2）公共服务相通。相关区域之间交通等城镇基础设施和医疗、教育等公共事业的建设以及社会保障等应统筹联动。（3）生活成本趋同。同一城市群域内的行政性和交通、电讯收费等公用性生活成本应逐步同城化。（4）行政管理互认。对同一城市群域内的工商、税务等公共管理的原则和结果应逐步一致、互认。
五、深化制度改革、创新
前述种种观点和设想大多有赖于进一步的深化改革和制度创新得以实现。对当前与我国新型城镇化建设有关的主要制度创新思考如下：
1.制定促进区域之间产业合理转移的政策措施。这项工作涉及产业跨区域转移，需要有国家层面的政策协调和支持。形成有组织、有政策、能共赢的区域间产业转移、优化和升级，比简单的“政府招商引资”更有意义，也有利于农村转移人口流向、分布的合理化。
2.强化和完善区域协调发展机制。包括：建立中央政府领导下条块结合的全国分区域新型城镇化建设统筹、监督体制与机制，同一城市群内以块为主、城市群之间以条为主协调；统筹和协调城市群的功能定位、总体规划制定、基础设施和公共服务体系建设等，包括：构建符合城市群发展规律的公共交通等城市基础设施和教育、社保等公共服务体系的区域统筹制度。
3.从城镇化工作入手建立政府财权、事权匹配机制。明确各级政府落实新型城镇化任务所必须的相关权限，将规划、监督权相对集中，贯彻、实施权适当下放；同时建立与之相匹配的财政分级管理体制，增加财政转移支付的透明度；完善地方税体系，将地方税的征免权限回归地方人大，发挥地方税种在中、微观经济中的杠杆调节作用。
4.建立和完善促进新型城镇化建设的投融资制度。借助政府与市场、直接与间接、境内与境外并举的多种渠道，建立和完善促进新型城镇化建设的投融资体制、机制。其中：一是加大政府政策性融资的力度，尤其是对于公共土地储备等周期长、前瞻性投入的支持。二是完善BOT、TOT、DBFO等广义PPP模式的体制、机制和法规，公平市场准入，发挥社会组织的市场组织、动员作用，充分利用好世界银行贷款等境外低成本资金。三是完善相关的管理制度。包括：设置并且强化政府债务警戒线，完善政府偿债机制，建立公平、公正的市场准入体制和机制、政府信用约束机制、全过程的建设质量监控体系等。
5.结合城镇化有序深化农村土地制度改革。结合新型城镇化建设，有序深化农村土地制度的改革，将新型城镇化和土地制度改革的试点相结合，通过城镇化和土地改革的统筹互动，重点探索农村建设用地、承包地和农民宅基地使用权的流转、确权及其与农民转移城镇后的户籍、保障、收入等挂钩的改革，根据试点的成果，逐步建立和完善相关的制度。
6.建立和完善合理、规范、多元的社会保障机制。通过政府行为与市场机制的结合来探索合理、规范、多元、可持续的城乡社会保障机制新路。包括：农民社会保障来源与其农村承包地征用、流转收入挂钩，农民的城镇保障房与其农村宅基地置换的机制；政府和市场相结合的医疗、养老等保障制度，等等。
7.切实建立城乡和工农的支持、反哺机制。在新型城镇化过程中，结合城乡一体化、工业结构调整去库存，因地制宜建立和落实工业反哺农业、城市支持农村的机制，既可扶持三农、促进城镇化发展，也能够拉动内需。
8.深化户籍制度改革。深化和落实户籍制度改革需要：一是以农民就业或拥有城镇财产性收入为基础；二是以完善保障机制为条件；三是以与农村土地改革结合为机制；四是以农民自愿为原则；五是小城镇的户口酌情放开；六是大中城市实施落户积分制的改革。避免就户籍论户籍，流于形式和赶速度。
9.加强后城镇化的管理。农村地区城镇化和农民市民化以后，在居住环境、工作条件、家庭收支、生活方式、行为养成、社会关系、行政管理等各方面都将发生根本的变化，将会有一个适应、融合的过程。因此，在大规模新城镇化建设的同时，需要及时研究和建立后城镇化的治理、辅助制度。
10.探索城乡结合部的治理机制。针对国内外城乡结合部问题出现的共性和个性问题，从城市布局科学、人口合理疏导、公共服务到位、社区管理加强等角度入手，建立、完善相关制度。
11.完善自上而下的规划执行硬约束机制。在新型城镇化建设过程中，需要完善自上而下的规划执行硬约束机制，杜绝规划在执行中走样。具体包括：因地制宜细化国家城镇化规划的目标，完善各项规划解释、调整的核准制度，建立规划执行的监督、考核和奖惩机制。
12.加强和完善制度加科技的廉政建设机制。在面广、量大、环节多的城镇化建设中，要做到廉政公正，需要突出重点，针对评估、补偿、招标、出让、建设、规划、验收等重点环节，运用制度加科技来加强和完善廉政建设机制，使新型城镇化建设能够实现农民进城安居乐业、城镇建设美丽富饶、经济转型科学发展、机关干部洁身自好。
