立法法是规范国家整个立法活动的根本依据。 2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过关于修改立法法的决定，这也是15年来立法法的首次修改。立法法，是我国法律体系中一部带有顶层设计性质的法律，它的质量如何，直接影响到其他法律的立法质量，影响到百姓生活的方方面面。此次立法法的修改，更加注重对公民权益的保障，进一步厘清地方政府权力的边界，明确了宪法、法律、法规、规章的层次效力，体现了对法律的尊重，因而其修改无疑是建设中国特色社会主义法治体系史上新的里程碑。以设区的市为例，将在以下几个方面产生具体影响。

限权——将地方人大的法规立法权严格限定在“规定事项范围内”

修改后的立法法，一方面赋予全国所有284个设区的市人大及其常委会享有地方立法权。其中第七十二条第二款规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

另一方面又限定了过去有立法权的市人大及其常委会。立法法修改前，我国已有49个城市拥有地方立法权。此次修改对于这些城市人大立法的明确限定是：已经制定的地方性法规，涉及本条（第七十二条）第二款规定事项范围以外的，继续有效。也就是说，对超越了涉及“城乡建设与管理”等三项范围以外的既往立法可以既往不咎，但今后的立法只能在前述三个方面的限定事项范围之内。这要求这些城市地方立法权的行使应遵循两项基本原则：一是以“不抵触上位法”为原则；二是以涉及“城乡建设与管理”等上述三个方面的事项为授权范围，而在税收等经济、社会管理领域不再享有地方立法权。在这两方面的限定下，正当合理行使其地方立法权。

控权——将地方政府的规章立法权严格控制在“法律制度的笼子里”

按照党的十八届四中全会 《决定》要求，为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，修改后的立法法针对地方政府的规章立法权，从立法的依据、内容、时限三个方面进行了史上最严格的限定。

一是将地方政府的规章立法权，严格限定在对法规缺失状态的补位上。立法法第八十二条第五款规定：应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。

二是将地方政府的规章立法权，严格限定在有明确的上位法“依据”。立法法第八十二条第六款规定：没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。例如，设区的市政府的规章所设定的行政处罚，只能在《行政处罚法》第十三条所规定的警告和罚款的范围内。

三是将地方政府的规章立法权，严格限定在两年的合法期限内。立法法第八十二条第五款规定：规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。也就是说，今后设区的市地方政府规章只能是在本应当出台地方性法规，但因为条件暂不成熟，而行政管理又迫切需要的前提下才可以制定，并且设定了规章的合法期限仅为两年，时间一到必须由同级市人大进行重新审查，能够升级为地方性法规的就升级，不能升级的则将被自然废止。通过这种严格控制有效期限的方式，杜绝过去表面看是“无期限授权”实则无限扩大了的立法授权。

治权——对地方政府的红头文件进行规范，治理政府的“权力任性”

近年来，随着经济社会快速发展，特别是城镇化加快，地方政府社会治理的压力非常大，在社会治理、公共服务、环境保护等方面有强烈的立法需求。

“红头文件”长期被政府机关作为下达指令、指导实施、进行管理的“权力文本”，一般是指行政法规、规章以外的，各级政府及其部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”。长期以来，各级政府红头文件确实有过多过滥的情况，甚至出现了很多侵蚀立法权的现象，但政府出台行政规范性文件不是立法行为，不属于立法法的调整范围。为了防止地方政府在立法过程中“任性”，即滥用立法权，把本来以红头文件实施的行为上升为法规来施行，修改后的立法法第九十九条第三款增加了人大“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”的规定。这一规定实际上链接了《各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十条的规定：本级人大常委会可以审查本级人民政府的决定、命令是否符合法律、法规规定，对不符合的有权予以撤销。这里的审查对象当然也包括红头文件。

通过人大对规范性文件的主动审查，将红头文件限定在必须于法有据和不能设定减损公民权利、增加公民义务的笼子中，强化了对政府红头文件的监督和制约。立法法的修改，强化了人大的主导立法地位，实现了立法监督的刚性化，从源头上杜绝、预防了行政主导立法，以及立法中的部门利益“法制化”等弊端，实现了以法治权，管住了“权力任性”的红头文件。今后实施机动车限行、限购等具有“减损公民、法人和其他组织权利”性质的举措，必须以法律、行政法规、地方性法规为依据，不能随意以红头文件的形式进行规定。

（作者单位：大连海事大学）