一、自贸区的定位：以开放促改革
自贸区是中国对外开放的重要战略举措，也是“以开放倒逼改革”的重要选择，因而需要跨越自贸区本身来理解自贸区试验，这样才能理解自贸区需要遵循的准则。
在对外开放层面看，自贸区是应对外部贸易新规则和服务业的进一步开放而设计的。发达国家在服务业上具有竞争优势，并且是重点发展的领域，而原先的WTO框架下，要达成交易较为困难。由于成员国众多，发展水平和基础差别大，利益不一致，达成新服务贸易规则难度困难重重，特别还涉及到发展中国家顾虑的金融、电信等领域，因而发达国家里头绕过WTO框架，而形成新的贸易伙伴协定，比如TPP。在这种背景下，中国为了避免被边缘化，转而采取化被动为主动的策略，主动进行新规则试验，率先采取自贸区试验。这就意味着我们需要采取更加开放的姿态，更多地融入国际竞争体系。
从国内社会经济状况看，全面深化改革成为当前工作的主线，但当前，改革举步维艰，如何进行更多领域的制度创新，实质性推进社会规则的进一步完善，这将是自贸区承担的社会责任。因而自贸区不仅仅是扩大开放，而是通过外部规则的引入，促进内部规则的改变和完善。本质上，自贸区是寻找合理的制度创新模式，不是搞特殊政策，而是探索新的制度安排。一般意义上的可复制可推广的制度创新才是自贸区试验的核心。
二、自贸区试验已经形成的可复制可推广的经验
中国上海自贸区在2013年9月底设立，2015年扩容天津、广东和福建，自贸区从无到有，自贸区试验在贸易便捷化、投资便利化、金融自由化、监管有效性等上已经做了各种尝试，取得了一些成绩。2015年4月公开发布了《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，从一定层面上，对很多关键问题作了总结，说明了需要强化的方向。
第一，在贸易上，采取了更快捷的通关手段，促进贸易的更加顺畅，减少了人为的贸易壁垒。在海关监管上，采取了更加便捷和灵活的方式。根据中国上海自贸区网站公布的数据，截止2015年3月，中国上海自贸区海关、检验检疫、海事等部门已经推出60多项创新举措，使得进口平均通关时间比区外减少41.3%，出口平均通关时间比区外减少36.8%。同时，减少流程和环节，启动实施国际贸易“单一窗口”管理制度。上海自贸区在2014年总结推出的14项海关监管服务政策已有8项在高新综合保税区先行实施，并推出了包括全域通关一体化改革、“一报一审”通关模式改革和“区间结转，自主运输”等创新工作。目前，具体可推广的措施包括：区域通关一体化改革、更加便利的海关监管制度、拓展海关特殊监管区域保税功能、实施更加便利的检验检疫制度。在海关监管制度上，具体措施有实行加工贸易工单式核销、保税展示交易、境内外维修、集中申报、简化通关作业随附单证、集中汇总纳税、智能化卡口验放管理等海关监管制度创新。检验检疫制度上，包括预检验核销、第三方检验结果采信、全球维修产业监管、动植物及其产品检疫审批负面清单管理、特殊物品检疫监管和中转货物原产地签证制度等改革举措。此外，可以推广的海关特殊措施还有：1.海关监管制度创新：期货保税交割海关监管制度、境内外维修海关监管制度、融资租赁海关监管制度等措施。2.检验检疫制度创新：进口货物预检验、分线监督管理制度、动植物及其产品检疫审批负面清单管理等措施。
这些海关监管环节的创新从技术层面提高了通关效率，减少了交易成本和交易时间。同时，自贸区在海外商品进入国内市场方面做了尝试，征税更加规范，环节减少，跨国的电商通关障碍减少，到达国内消费者的时间也变得更少。这实质上提高了国内普通消费者的福利，虽然在一定程度上减少了国内厂商的市场空间，但对国内厂商形成了客观上的竞争压力。不过需要相信的是，国内企业家能够在经过学习之后，能够有实质性的竞争实力。
第二，在投资审批上，尝试“负面清单”管理模式，并采取登记机制，减少限制性条款。这些措施减少了创业的障碍，提高了规则的透明度，能促进投资创业的积极性和效率。这方面的尝试也可以认为是政府职能和行政方式的改变，特别引起广泛关注的是负面清单。先后修订出台2014版负面清单，将外商投资准入特别管理措施由2013版的190条减少到139条。在2015年3月，进一步颁布了新的负面清单，同时在上海、福建、、天津、广东和福建四地同时采用。2015版负面清单更减至50个条目，122项目。在服务业准入上减少了限制，同时，对于准入条件做了更明确的规定，提高了规则的透明度。在具体的管理制度上，采取了商事登记制度改革，更多地采取了登记备案的模式，而不是往常的审核制。境外投资管理方式主要建立以备案制为主的境外投资管理方式。金融类、涉及敏感国家和地区、敏感行业的项目外，全部由核准改为备案。同时，进一步健全境外投资服务促进平台，实现融资、保险、法律、咨询、会计、信息等配套服务功能。在商事登记制度上，对企业申请注册登记和行政审批进行制度改革。实施“先照后证”，放宽企业名称登记管理限制和住所（经营场所）登记条件。推行企业准入“一窗办理”制度，一窗办理许可决定和证照，实现跨部门数据共享和部分事务网上办理。
这种管理模式取得了初步成效：在上海自贸区范围内，2014年新增注册企业11440户，其中，内资企业9383户，注册资本3329亿元；外商投资企业2057户，合同外资118亿美元。集聚总部经济企业258家，其中亚太营运商22家。
第三，在金融创新方面，融资租赁得到了较大规模的拓展，企业境内外的现金管理业务有一定的试点，对于资本的进出做了部分放松管制的尝试。对资本的跨境流动做了一定的放松管制。目前，形成的可复制的经验包括：境外融资渠道拓宽，在现行的短期外债管理体制下，设立专项目指标，支持融入外币资金，同样支持企业从境外借入人民币资金；扩大人民币跨境流通与使用；在结算方面，推动现金管理，推行电子商务的跨境结算，实现实时结算。在2015年总结出的可复制经验还包括：个人其他经常项下人民币结算业务、外商投资企业外汇资本金意愿结汇、银行办理大宗商品衍生品柜台交易涉及的结售汇业务、直接投资项下外汇登记及变更登记下放银行办理等。整体上，目前的经验是，侧重是资本的进出，特别是境内企业的资本进出，采取更为宽松的监管，满足有实际业务的资本需求。但对于资本项目的完全自由流动还有距离。
第四，监管。创新必然有风险，而放松管制也同样会有风险。实行自贸区试验，并不能否定其中蕴含的风险；目前也不可能完全放任不管，因而强化事中和事后的监管是当前最大的挑战。当前形成的一些经验包括：通过社会化的信息，将尽可能的信息加以整合，获得更可能翔实的数据，从而更好地甄别企业的实际状况。重点关注异常信息，分析可能的风险。健全信息共享和联合监管制度，建设信息共享和服务平台，及时公示企业年报信息、即时信息以及相关行政管理部门的监管信息，实施黑名单管理，开展跨部门联合监管执法、协调合作；建立安全审查制度，建立外资企业准入阶段协助国家有关部门进行安全审查的工作机制，明确安全审查范围和内容，建立发现识别机制、初步审查机制；建立反垄断审查制度，即形成日常监管、信息共享、投诉举报等组成的垄断行为发现和分析甄别机制；建立社会力量参与市场监督制度，重点是行业协会商会在行业准入、认证鉴定、标准制定等方面发挥作用；将资产评估、鉴定、咨询、认证等事项交由法律、会计、信用、资产评估等专业服务机构承担。
三、复制推广需要注意的问题及其挑战
作为一项以制度创新为目标的制度安排，寻求一般性的规律将是核心所在，因而积极谋求更有效的机制将是核心所在。当前，非常重要的一点是，需要更高更远地定位自贸区，突破简单的技术层面的修修补补。在复制推广自贸区试验已经取得的经验中同样需要抓住最核心的本质。
首先，自贸区的定位意味着，在复制推广自贸区经验中，把握和侧重吸收自贸区的精髓——改革与制度创新，实质性地实现“以开放倒逼改革”。自贸区试验中，负面清单值得重点学习和推广。当然即使是当前的负面清单仍然可以更加精简，顾虑可以更少，需要相信市场可以做的更好。特别需要更加以开放的态度，放松对市场主体的限制，改变政府的职能，从“管控”思维中走出来。
政府可以通过集中配置资源的方式在短期内完成某项事务，但通常这种行为难以持久，并且效率堪忧；而市场作为一种分散的资源配置方式，短期内完成某些短平快的任务和事务较难，完成一项事务需要较长的时间，但一旦市场起作用，效率通常会较高，而且较为稳定。这就意味着，负面清单的管理模式是尽可能地让市场发挥作用，负面清单需要给市场主体更多的自由，同样，给市场主体更大的透明度及信心，在这个基础上，市场主体才能真正发挥其活力。这种“改革红利”需要一定的时间才能真正发挥，而在自贸区试点过程中，各级政府需要学到的是，市场并不会像一般想象的“乱”，而市场行为主体将形成一种对市场的信念（belief），这种宽松的市场环境将不断推进。因而自贸区的推广和复制上，应该推进的是行政管理体制改革，而不再仅仅停留在简单的技术性环节；也不仅仅是短期的改变政府的审批职能，而是营造市场主导的经济体制。
其次，立足信息，推进一体化的社会信息，侧重提升监管能力。历来，各级政府侧重的是事前审批，对市场的准入严格把关，而对事中和事后的监管是薄弱环节。目前已经取得的经验是，通过获取更多的信息，对风险进行有效揭示。特别借助当前的日益便捷的信息技术，需要的是，对各部分分散的信息加以即时共享，从而获得更为准确及时的信息。社会化的信息将是构建现代社会的关键，因而如果能够将各部门的信息加以共享，能够提升整个社会透明度，由此提高整体效率。
第三，复制推广过程中需要借用机制设计，提高参与的积极性。作为一项制度创新，需要提高参与的积极性。而事实上，复制使用自贸区的各种新规则，对各地来说都是一种至上而下的改革，需要提高这种改革的积极性。目前尚未完成解决的问题是，如何设计公职人员进行有效创新的激励和约束机制。特别是自贸区的负面清单和非禁即入的监管模式。非禁即入就意味着风险，而当前，如何有效评估风险，风险的化解等并没有得恰当的预备方案，更为严重的是，通常公职人员采取的是风险规避型的行为，这在一定程度上导致了自贸区及其推广中的改革与创新的力度有效。在复制和推广过程中，同样面临改革推进的积极性问题，发达地区推进改革的步伐会快，而对于很多地方，可能推进的积极性有待提高，而实行有效监管的积极性更得进一步考量。问责是一个方面，而对公职人员如何进行恰当的激励，包括长期激励机制，同样是个不可回避的问题。
第四，金融创新和服务业的进一步开放仍然是重点，可以侧重立足金融与服务业的需求，主动推进金融业和服务业的开放，鼓励有可能的地区和企业主动走出去。金融创新与期望有较大的差异，可以对金融需求进行更多的跟踪，消除更多“人为的顾虑”。同样，需要鼓励企业走出去，更积极参与国际竞争，鼓励开拓国际市场，为企业开拓海外市场创造各种条件。自贸区的目标之一就是提升现代服务业竞争水平，而参与国际竞争将是积极手段之一。
总的看，自贸区试验需要从改革与开放两个层面来把握，在复制和推广过程中，也需要不断提高开放度、提高制度创新的有效推进，这种过程本身就是一种改革的实施过程。唯有改革和创新，才符合自贸区本身的战略定位。
（中国社会科学院财经战略研究院教授、综合经济战略研究部副主任）
