自中央提出把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重后，中央和地方的财政支出越来越多地向“三农”领域倾斜，但支农资金管理碎片化问题一直未能从根本上得到解决。

支农资金逐年增加，但支农资金管理碎片化

2014年全国一般公共预算农林水支出14401.67亿元，完成预算的97.2%。在宏观经济发展进入新常态的形势下，财政收入也由两位数的增速降到一位数。而2015年李克强总理在全国两会上所作的 《政府工作报告》则强调，“加强涉农资金统筹整合和管理。无论财政多困难，惠农政策只能加强不能削弱，支农资金只能增加不能减少”。在财政收入增幅下降的情况下，2015年全国一般公共预算农林水支出安排16952.54亿元，增加1739.32亿元，增长11.4%。以2013年为例，全国一般公共预算用于“三农”的支出安排合计13763亿元。其中：对农民的四项补贴 （粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴）支出1701亿元；支持农业生产支出5402亿元，主要用于农业基础设施建设、灌溉条件的改善等；促进农村教育、卫生等社会事业发展支出6040亿元，这是补城乡二元结构的欠账，促进社会公平正义。此外是农产品储备费用和利息支出620亿元。显然，全国一般公共预算中用于“三农”的支出涉及促进农村综合发展的多个领域和许多方面。

2005年，发改委一份关于新农村建设的报告指出，“目前中央政府部门直接分配与管理支农投资的有发改委、财政部、科技部、水利部、农业部、国家林业局、中国气象局、国土资源部、国务院扶贫办、国家防汛抗旱办等10个部门，如加上交通、电力、教育、卫生、文化、民政等安排涉农专项投资的部门，则有十六七个部门之多。 ‘条条’管理、部门各自为战，交叉重复，资金使用效率低下”。 “十一五”时期，虽然开展了财政支农资金整合的试点，但主要针对农业资金进行整合，具体措施是以县为平台整合支农资金，各地的做法大体相似，如：“各炒一盘菜，同办一桌席，各敬各的神”；“渠道不乱，性质不变，各投其资，各负其责，各司其职，各记其功”。但在县级层面的整合受到上边垂直部门的制约。专款专用，上面各个垂直部门按自己的指标分头来考核，这使实践中的整合很难操作。即使整合，哪个部门都愿意以我为主去整合别人，而不愿意被别人整合。不少地方提出，省里整合的专项资金管理办法是，不改变各类资金使用性质、不改变资金的下达渠道、不改变各部门的管理职责。这“三个不变”给实际操作带来许多不便。

国家审计署在2014年的审计工作报告中指出，以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批。

全国人大预算工委2015年初指出，“在预算分配管理上表现为财政资金管理碎片化、多头管理。这种状况，既不利于部门树立绩效管理理念，更不利于从国家整体利益上发挥财政资金的合力规模效益”。要“研究改进农业、水利、环境保护等领域专项资金管理方式，解决多头安排资金、分散交叉重复的资金使用和管理问题”。

深化改革，从源头解决支农资金管理碎片化问题

通过顶层设计，从源头上整合资源。10多年来，财政支农资金管理碎片化、使用效率不高的状况没有得到根本改观。这个问题涉及到行政管理体制和财政转移支付制度的变革，要触动现有的既得利益格局，只有通过深化改革才可能从根本上加以解决。要进一步理顺中央主管部门在财政资金分配中的权责关系，尽快启动中央部门层面专项资金清理整合，切断财政管理中的利益链条。

具体可考虑在中央深化改革领导小组统一部署下，按支农资金各个大类成立中央各有关部门参加的资金协调小组。如关于农民培训问题，很多中央部门都出台了农民培训计划，农民培训的专项资金分布在各个部门，实行多头管理。在农村培训类项目方面，农业部有万名农民素质培训工程、欠发达乡镇农业科技培训项目、农村劳动力转移培训阳光工程、跨世纪青年农民科技培训工程等，人力资源和社会保障部有农村劳动力就业上岗培训工程，中央组织部有农村基层党员素质培训工程，全国妇联有农村妇女种植养殖业技术培训工程，全国科协有农民网上函授教育培训工程，团中央有农村青年人才培训工程……可以成立支农培训资金协调小组，各部门与农民培训相关资金都进入同一个“大盘子”，把各部门原定的分配给各省的培训资金整合到一起，再分配到各省，在省市县层面也成立相应的资金协调小组，最终农民培训资金作为一个整体分配到县里，由县里根据实际需求统一使用。其他用途的资金也可如此办理。改革的根本点是改变资金的下达渠道和各有关部门的管理职责，从而弱化各部门的财权，强化整合资源的力度。

改进专项资金投资方向与项目的选择标准。专项资金不在于数量多少，而在于拨付方式、使用方向和使用效率。投资方向与项目的选择要以广大农民群众最迫切的需求为导向。全国人大预算工委曾指出：“财政的主要任务是保障基本、守住底线、促进公平、雪中送炭。 ”但在项目的下达上，往往多的是锦上添花，少的是雪中送炭。而恰恰是雪中送炭的事情马上就能见效，边际效益最高。

要选择方向明确、操作简便、实施过程较为透明公开、中间环节少、资金不易跑冒滴漏、效果明显的项目。前些年的取消农业税、九年义务教育免学杂费等政策举措都收到了很好的效果。今后也应选准类似的项目，如加大农村公共卫生事业投入、改善农村义务教育办学条件和扩大学生免费午餐计划、加大对农业农村保险的扶持力度、加大对农村困难群体的救济以及大病追加保险，进一步提高农村新农保和新农合的标准等。

2015年的 《政府工作报告》明确提出，“增加公共产品和服务供给，加大政府对教育、卫生等的投入”，并指出，“这既能补短板、惠民生，也有利于扩需求、促发展”。2015年中央财政预算明确提出，要发挥预算内投资的带动作用。中央预算内投资拟安排4776亿元，继续向农业水利、中西部铁路、保障性安居工程、重大基础设施、生态建设、民生、老少边穷等领域和地区倾斜，减少“点多面广量大单项资金少”的补助项目，不再安排竞争性领域一般项目。这些都是促使资金有效利用的探索。

推进预算民主，夯实阳光财政的基础。支农资金从源头上整合，按照大的类别作为一个整体分配到县里，但如何保证县里能切实根据需求把资金管好用好？这需要全面贯彻新修订的《中华人民共和国预算法》，推进预算民主。

2014年，预算法在出台20年后进行了系统修订，修订后预算法的一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定 “预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入应该是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动。同时，要将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离地方人大的监督。

李克强总理在2014年所作的《政府工作报告》中提出：“打造阳光财政，让群众看明白、能监督。”阳光财政的基础是预算民主。浙江温岭进行了多年的基层预算民主试验，其核心是在政府预算决策、人大预算审查和民众监督三者之间，搭建起民主协商机制，从而建立起公众与政府、人大之间的对话机制。这不仅易于得到普通百姓的支持，而且也能落实公众的知情权、参与权、监督权与表达权，尤其重要的是，这种人大、政府和公众三方都参与的基层预算民主改革，不但有利于规范、有序地在大范围推广公民参与预算的实践，也能充分发挥“自上而下”和“自下而上”改革的对接优势，积极稳妥地进行地方政府预算民主改革实践，还能有效推进我国基层民主制度化进程，最终使政府公共财政支出受到群众的监督，纳税人交的钱能真正用在刀刃上，消除贪污腐败和管理不善的弊端。

（作者系中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员）