2014年12月28日，上海市第三中级人民法院正式挂牌成立。两天后，北京市第四中级人民法院也正式挂牌。这不仅仅是新设两个中级人民法院，而且是新中国历史上首批跨行政区划人民法院，将被载入中国司法制度建设史册。为什么要设立跨行政区划人民法院呢？

首先，这是保障跨地区案件审判公正、避免诉讼“主客场”的需要。我国现有3500多个地方人民法院，其设置基本与行政区划对应，这样的设置模式便于明确管辖、便利诉讼、就地保障、就地化解矛盾，但所受制约也很明显。特别是在地方人财物省级统管改革以前，地方人民法院人员工资、审判业务和日常运行经费都需要同级政府保障，地方人民法院的抗干扰能力客观而言是比较弱的。实践中，地方人民法院能不能有效抵制地方的一些不当干预，往往取决于地方党政领导的个人自觉和地方法院院长是否有担当精神。随着我国经济社会的发展和改革的深化，地方人民法院受理的案件数量越来越多，争议数额越来越大，特别是跨行政区划乃至跨境的当事人越来越多。近年来因城市拆迁、农村征地、环境污染、企业破产等引发的大量行政案件和民商事案件牵涉地方利益，案件处理结果与地方经济社会发展和社会稳定的联系越来越密切，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手、干预案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象。按理说，在法制统一、健全的情况下，无论选择向哪个地方人民法院提起诉讼，都应依据事实和法律来裁判，不能因管辖地域不同而产生截然不同的裁决。然而，现实中诉讼“主客场”问题的存在，往往直接影响诉讼结果，导致严重损害外地当事人合法权益的现象，这既不利于保障跨行政区划民商事案件的依法独立公正审判，也不利于促进形成公平竞争、统一有序的社会主义市场经济体系，直接损害社会公平正义，损害司法公信力。设立跨行政区划人民法院，有利于从管理体制上保证案件审判的公正性，维护社会主义法制的统一。

其次，这是进一步明确司法管辖、便于当事人参加诉讼的需要。在一些地方，跨地区案件办理遇到重重阻力，有的是因为地方保护，有的则是因为相关案件管辖不明，因管辖争议和管辖权异议而增加当事人讼累，影响司法效率。设立跨行政区划人民法院，通过集中指定管辖，实现普通案件在行政区划人民法院办理、特殊案件在跨行政区划人民法院办理的诉讼格局，有利于确保特殊案件的裁判公正。对于一些跨地区的行政诉讼案件、重大民商事案件、重大环境资源保护案件、食品药品安全案件等，实行跨地区集中管辖，也避免在立案环节的推诿扯皮，防止老百姓求告无门、有案不立的情况，有利于保障当事人诉权。

最后，这也是进一步优化司法资源配置的需要。我国地域辽阔，地形复杂，经济社会发展不平衡，按照行政区划设立的法院受理案件数量差异很大，一些法院存在忙闲不均、浪费司法资源的现象。目前，设立跨行政区划人民法院的改革，首先是在改造铁路运输法院基础上进行的。因为相对来说，各地铁路运输法院承担的办案任务不算繁重，且本身具有跨行政区划管辖案件的特点，人财物等资源可以进行充分利用。依托铁路运输法院设立跨行政区划人民法院，有利于优化资源配置。

针对诉讼“主客场”等问题，为了方便群众诉讼、优化司法资源配置，党的十八届三中全会《决定》提出：“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。党的十八届四中全会《决定》进一步提出，要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”据此，最高人民法院、最高人民检察院牵头制定了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，经中央全面深化改革领导小组审议通过，首先在上海和北京分别成立一个中级人民法院，作为首批跨行政区划人民法院改革试点。

根据中央通过的试点方案，跨行政区划人民法院经所在地高级人民法院以司法文件形式指定管辖下列案件：一是跨地区的行政诉讼案件；二是跨地区的重大民商事案件；三是跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件等；四是跨行政区划人民检察院提起公诉的案件；五是高级人民法院指定管辖的其他特殊案件。为保持管辖范围上的连续性，跨行政区划人民法院仍管辖原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。

有人认为，这次首批设立的跨行政区划人民法院，是新的专门法院，或是在直辖市内设立的管辖特定行政区划内案件的中级人民法院。其实不然，“跨行政区划人民法院”并不是专门法院，也不是传统意义上在省、自治区内按地区设立，或在直辖市内设立的不对应行政区划的中级人民法院。在跨行政区划人民法院的辖区内，普通案件应当由对应的行政区划人民法院实行地域管辖，特定类型案件由跨行政区划人民法院行使管辖权。例如，类似湖北省汉江中级人民法院、海南省第一中级人民法院这样的法院，只能说其管辖范围是跨行政区划的，但它们并不属于跨行政区划人民法院范畴。在现行法律框架下，配合省级以下地方人民法院统一管理，设立跨省（区、市）的人民法院或在省、自治区内设立跨行政区划人民法院，尚存在制度障碍。在法律没有修改或取得法律授权之前，“设立跨行政区划人民法院”这项改革举措只能在直辖市内试点。随着人民法院组织法的修改和试点工作的深入推进，未来将按照改革要求，逐步建立跨行政区划人民法院组织体系，构建普通类型案件在行政区划人民法院受理、特殊类型案件在跨行政区划人民法院受理的诉讼格局。

跨行政区划人民法院的设立，在某种程度上能够实现法院与地方的相对超脱，进一步明确司法权的中央事权属性，使地方对司法的干扰大大降低，为人民法院依法独立公正行使审判权提供组织制度保障。通过集中指定管辖，实现普通案件在行政区划人民法院办理、特殊案件在跨行政区划人民法院办理的诉讼格局，有利于确保特殊案件的裁判公正，也有利于统筹司法资源，优化司法管辖，更好地维护社会公平正义，对完善中国特色社会主义司法制度必将产生重大影响。

当前，设立跨行政区划人民法院改革方向已经明确，两个试点法院已经投入运行，但这还只是跨行政区划人民法院改革走出的第一步。设立跨行政区划人民法院还面临着法律障碍问题、机制建设问题、管理保障问题等等，任务相当艰巨。我们首先要指导好跨行政区划人民法院试点工作，同时总结好、运用好成功做法，为下一步推开跨行政区划人民法院建设，积累经验、做好准备。我们相信，在党中央的坚强领导下，在全国人大、国务院的有力支持下，符合中国国情、具有中国特色的跨行政区划人民法院，将在中国司法制度和法治建设进程中写下浓墨重彩的一笔，为全面推进依法治国作出新的贡献。

（作者：最高人民法院党组成员、副院长）