编者按

随着我国工业化、城镇化、农业现代化的发展，实现城乡发展一体化已成为我国建设现代化国家的迫切要求。在中共中央政治局第二十二次集体学习时，习近平总书记强调，各地区各部门要充分认识这项任务的重要性和紧迫性，加强顶层设计，加强系统谋划，加强体制机制创新，采取有针对性的政策措施，力争不断取得突破性进展，逐步实现高水平的城乡发展一体化。日前，中国社会科学院召集相关领域的专家学者深入探讨了如何发挥我国的制度优势，加强体制机制建设，努力形成城乡发展一体化新格局。本刊今日特摘登与会学者的发言，以飨读者。

从教育入手消除城乡二元结构

中国社会科学院副院长 蔡昉

政府推动教育资源在城乡之间的均等化，在农村特别是贫困地区为青少年受教育创造有利条件，是破除城乡二元结构的突破口和关键之举。

蔡昉

目前，在民工荒和招工难的情况下，出现了教育激励不足的问题，即农村家庭对子女义务教育阶段后升学的积极性下降，局部地区初中阶段辍学率有所提高。从短期劳动力市场看，义务教育阶段后教育家庭负担的直接支出绝对水平和比重仍然较高，低收入家庭承受力不足。农民工工资上涨造成接受教育的机会成本上升，家庭对子女上学的成本收益账算下来，不利于教育扩大。此外，2013年义务教育阶段在校生中，流动儿童达1200余万人，留守儿童达2100余万人，入学问题和教育质量问题都亟待解决。

教育问题体现公平与效率的统一。从公平角度看，城乡教育资源配置不均等，农村特别是贫困地区以及农村居民和农民工尚未享受到均等的教育机会，不仅是今天城乡收入差距的重要原因之一，还会导致贫困的代际传递，妨碍全体人民同步进入全面小康社会。从效率角度讲，如果不能有效激励教育，大幅度提高新成长劳动力的教育水平，结构调整会遭遇人力资本瓶颈，出现工资上涨超过劳动生产率提高的势头，伤害长期可持续增长，造成结构性失业。

目前农民工平均受教育年限刚好达到义务教育的9年要求，与第二和第三产业劳动密集型岗位是匹配的。产业升级后则需要大约12年教育的劳动者。也就是说，今天的人力资本与未来的产业需求有至少3年的教育差距。“百年树人”这句老话是教育发展特点的真实写照。1990-2010年，有“普九”和高校扩招这样的引擎，二十年间我国成年人的平均受教育年限才增加了2.7年。因此，必须未雨绸缪，政府要有更大的作为，政策有更大的力度，实现城乡教育资源的均等化。

新农村建设与新型城镇化协调发展、互惠一体

　　中国社会科学院学部委员 张晓山

中国目前有32900多个乡镇，有58万多个行政村，270多万个自然村，在乡镇和村庄生活着六亿一千八百多万农民群众，即使城镇化率达到70%也仍会有四五亿人生活在农村。未来中国的村庄是什么样，生活在农村的几亿人的政治、经济、社会、文化生活的状况怎么样，直接关系到城乡发展一体化大战略能否顺利实施。

张晓山

城乡一体化发展首先应尊重各地实际和社会经济发展规律，尊重农民群众的意愿，科学规划新农村建设。一要认识到，随着工业化、城镇化的加速，农村外出人员增多，一些自然村会出现合并集中，部分村庄的消失是不可避免的，中心村和小城镇将会成为农村人口集聚的中心。但这个进程要因势利导，尊重农民的意愿。二要认识到，科学规划是新农村建设的前提，规划的最终目的是要满足广大人民群众的根本需求，所以一个地区的老百姓应对这个地区的规划编制具有知情权和参与权，规划的编制要把政府的主导和群众参与相结合，并要防止把规划变成一些部门设租寻租的手段。

公共资源的配置要更多向基层倾斜。中西部和农村地区资源配置严重不足，一些县市和小城镇的基础设施和公共服务远不能满足发展的需要，在某种程度上一些小城镇的衰落成为乡村空心化的一种延续。在科学规划的前提下，政府要为具有发展潜力的中小城市、小城镇及中心村提供更多优质公共资源，改善基础设施，使农民工能够就地就近城镇化。

城乡基本公共服务均等化并不是同等化。城乡客观条件、资源禀赋和环境不同，比如城市是柏油路，农村可能是石板路或石子路，不同等的服务同样能满足群众的基本需求。要根据农村具体条件因地制宜，循序渐进。

城乡发展一体化，最根本的还是产业发展。要充分挖掘农业内部的增收和就业潜力，大力推进一二三产业的融合。

实现城乡一体化要做好四个区分

　　中国社会科学院财经战略研究院院长助理 倪鹏飞

第一，要区分导致城乡分割的不同原因。首先是规律使然。城乡收入从不均到均衡、产业从排斥到融合、基础设施从分割到一体、公共服务从差异到均等，需要一个发展过程。针对由社会发展规律使然的城乡分割，要耐心逐步解决。其次是制度原因。居民基本权益的不平等和城乡要素配置的不合理等，源自于不合理的制度安排，需要通过全面深化改革加快解决。

倪鹏飞

第二，要区分不同时点的城乡一体化目标。在城市化前期和低收入发展阶段，主要是部分一体化，如权益平等和要素自由流动；城市化中期和中等收入阶段，主要是低层次的一体化，如实现基本公共服务均等化；城市化后期和高收入阶段，则是实现全面的、高层次的城乡一体化。

第三，要区分不同空间的城乡一体化目标。首先，全国的平均目标应不同于各地具体目标，发达区域的城乡一体化目标应高于全国平均，欠发达地区则相反。其次，不同内容应由不同主体来促进。居民基本权益、要素流动、基本公共服务和骨干基础设施，联动全国，应由国家统筹，实现全国城乡一体。收入均等、产业融合、环境改善以及当地化的基础设施，可由地方统筹，实现区域城乡一体。

第四，要区分驱动城乡一体化的不同机制。经济调节机制主要有市场调节即公平交换机制、政府调节即转移支付机制、政府和市场结合即公平补偿机制。要同时发挥并有针对性地运用三种不同机制。

　加强县、镇（乡）、村地区规划

　　清华大学建筑学院教授 顾朝林

县域规划要以促进县域经济社会发展为目标，积极推进多规融合或多规合一，明确划定水源涵养区、生态保护区、城镇化地区和永久现代农村地区，规划建设与城市联系紧密的快速交通体系和现代化通信系统，构建城乡融合发展的县城—镇（乡）—村体系结构，按城镇/农村发展要求配置相应水平的水、电、路、燃料等基础设施和商贸、医疗、教育、文化、社会保障的社会服务设施，按照县情财力、编制规划实施计划。

顾朝林

镇域规划要以农村城镇化的重点地区建设为目标，强化镇村功能与空间资源的整合，突出居民点、土地、生态环境、经济发展等各类空间要素配置的集中、集聚与集约利用，循序渐进引导农民集中居住，推动产业园区规模化、现代化建设，鼓励农业土地适度规模经营和发展都市农业；实现基础设施向农村延伸和社会服务事业向农村覆盖。

乡域规划要以确保农业生产、粮食安全为主要目标，明确划定基本农田保护区和永久现代农村地区，严格保护水土自然资源和农村自然生态系统；推进“一村一品”“接二连三”的农林牧渔大农业发展；以农村生产—生活圈组织为基础、以自然村为单元、以方便生产和生活为目的优化村庄空间布局；进行农村水利、基本农田、机耕路网系统、现代精准农业设施规划布局，配套种子、农副产品仓储、农村物流和农产品市场体系建设，有条件的地区发展乡村旅游、农家乐和居家休闲度假旅游；发挥中心村的作用，合理配置基础设施和社会公共服务设施。

村域规划要以农业土地适度规模经营为基础进行基本农田建设，以发展现代农业为目标培养现代农民和种养大户及农副产品职业经理人，形成特色农业体系，保存村域自然景观格局与文化传统，加强农村环境面源污染治理。

加强县镇（乡）村地区规划，促进城乡发展一体化，也需要完善以城带乡的乡村地区基础设施建设机制，优先推进城乡基础设施互联互通，实现城市资源、社会资本和管理人才向乡村地区有序流动的新格局。

正视庞大流动人口的医疗保障问题

中国社科院经济研究所副所长 朱恒鹏

大规模人口流动已成为我国经济社会的主要特征，因此政策制定和制度安排须重视流动人口的权益保障。

朱恒鹏

由于缴费水平偏高，加之无法随工作地点变换转移接续，目前不足两成农民工参加城职保。由于流动人口较为年轻、健康状况较好，医疗需求主要集中在门诊上，而城职保不报销门诊费用，年迈返乡的农民工无法携带城职保回家，因此参加了城职保的农民工并不能获得城职保保障。其缴纳的医保基金实质上是补贴了城镇户籍职工，事实上还是农民补贴市民。

大部分进城农民工参加了家乡的新农合。新农合不支付异地门诊费用，异地住院费用实际补偿率也很低，回户籍所在地住院交通和误工成本极高，所以参合农民工获得的医疗保障也大打折扣。在城市打工期间缴纳的参合费用实际上贡献给了家乡的城乡居民。等他们年迈返乡后，面临的将是新农合医保基金支出压力巨大的结局。

解决上述问题，需改革医保体系，在现行制度基础上构建国民健康保险制度。在较低的筹资水平实现全国统筹，所有国民在国内任意地区平等享受，不同阶层的多元化保障需求通过商业保险来满足。

进城农民工医疗需求主要集中在小病门诊上，城市的公立医院和社区医疗机构一来费用高昂，二来并不以流动人口为服务对象，其布局和服务模式极不方便农民工就诊。建议政府按照国际通行做法，允许拥有合法执业资质的医生自由开办诊所，方便流动人口就医。

推进特大城市内部二元结构一体化

中国人民大学公共管理学院教授 叶裕民

中国长期排斥性的户籍制度管理，导致中国呈现出双重城乡二元结构的特征：一是发达城市与落后农村之间的二元结构，二是城市内部本地人与外来农业转移人口之间的二元结构。推进城乡一体化，就是要推进这双重二元结构的一体化。

叶裕民

目前城乡空间二元结构一体化发展的战略框架和路径比较清晰。如何面对和解决城市内部二元结构一体化难题，还没有成熟的方案。城市规模越大，城市内部二元结构越突出。迄今为止，还没有一个特大城市编制出台城市内部二元结构一体化规划（农业转移人口市民化规划），甚至认为要控制规模，就必须延缓市民化进程。

特大城市农业转移人口市民化的核心任务是实现公共服务均等化，其中最大的难点是可支付健康住房的供给。我们通过在北京和广州的研究，发现包容性的城中村改造规划可以成为破解这一问题的突破口。特大城市可以在总体上建立“二二四二”的农业转移人口健康住房供给结构：20%的中高收入阶层有能力在房地产市场实现住房；20%的中低收入单身人口通过企业和开发区建设职工宿舍实现住房；40%～70%的中等收入农业转移人口可以借助城中村改造的机会实现可支付健康住房，途径是激励村民将合法补偿居住面积规划为市场性的小面积可支付健康住房；最后，政府为20%的最低收入农业转移人口提供公租房。

这样，将特大城市城中村改造的过程转型为向农业转移人口提供可支付健康住房的过程，并通过“七化”实现农业转移人口市民化，从而实现特大城市内部二元结构一体化：农业转移人口迁移家庭化，家庭生活社区化，以社区为单元实现基本公共服务均等化，社区生活艺术化，社区治理民主化，人力资源资本化，农业转移人口中产阶级化。

化解留守儿童问题是城乡发展一体化的重中之重

全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席 辜胜阻

目前，我国留守儿童面大量广，《中国家庭发展报告2015》显示，截至2014年有超过6100万农村留守儿童，占农村全部儿童的35.1%。农村留守儿童问题不仅关系到其个人成长和农民工家庭幸福，也关系到农村地区长远发展、城镇化健康可持续与城乡一体化进程等多个方面，必须予以重视。

辜胜阻

农村留守儿童问题产生的根本原因是大规模的人口异地转移，人口在城镇化进程中以非家庭式异地迁移为主，农村儿童长期缺少父母陪伴与家庭教育。因此，解决农村留守儿童的问题必须“标本兼治”，既要构建包括家庭、学校和社会在内的全方位关爱服务体系；也要实现人口由非家庭式迁移向家庭式迁移转变，从根本上解决留守儿童问题。具体而言，一要健全城市转移人口的公共服务体系，完善面向农民工的城市住房保障体系，降低农民工在城市的生活成本，推进农民工的家庭式迁移。二要提升中小城市的吸引力，推进转移人口在中小城市稳定就业，实现就地就近城镇化，降低农村留守儿童数量。三要健全城市随迁子女的关爱服务体系，降低入学门槛。四要健全农村留守儿童关爱服务体系，充分发挥家庭、学校和社会在解决留守儿童问题中的作用，实现多元共治。

　以产业融合促进城乡发展一体化

　　中国社会科学院工业经济研究所所长 黄群慧

产业融合是现代产业发展和现代产业体系的一个重要特征，对城乡发展一体化具有至关重要的意义。一方面，通过产业边界融合，可把传统农业改造为具有二产化、三产化（也就是所谓的六次产业化）的隶属于多个产业门类的现代化农业，进而支撑现代化农村发展，促进城乡发展一体化格局的形成；另一方面，产业融合还有打破区域边界的效应，可加快城乡间的生产要素和资源的流动和重组，提高城乡间的联系水平，从而有助于改善区域的空间二元结构。

黄群慧

为了以产业融合促进城乡一体化，未来应重视以下几方面工作。一是在“十三五”规划中调整产业发展的指导思想，由强调增长导向的规模比例关系向强调效率导向的产业融合和产业质量能力提升转变。农业要强调吸收现代工业化成果和向服务业延伸，工业部门发展的重点放在技术创新并以现代高新工业技术“武装”农业和服务业，服务业要特别重视生产性服务业的发展以及与工业和农业的融合。二是积极推进信息化与农业现代化渗透融合。抓住第三次工业革命契机，推动智能农业发展，培育城乡一二三产业融合的新业态，促进跨城乡区域的生产性服务业发展和提供公共服务。三是进一步放松管制，促进来自工业和服务业的现代生产要素与农业融合。要在保障好农民自主权和收益权的前提下通过放松管制、改革体制机制来鼓励生产要素流动、进而促进一二三产业融合。四是加大政策支持力度，培育新型农民和促进农业六次产业化。政府要从基础设施、财政金融政策、技术支援、人才培育、组织管理等各方面扶持培育新型农民和农业新型经营主体。

明确城乡一体化的目标定位

　　北京大学中国健康发展研究中心主任 李玲

我最近去浙江温州文成县，青山绿水漂亮极了的地方，水、空气质量好得不得了，当地人看上去要年轻20岁。但要按我们现在的考核标准它是欠发达地区。温州市比文成富得多，但温州的空气和水质量却无法与文成比。因此，中国式城乡一体化的目标定位非常重要。

李玲

目标定位好了以后，还有几个问题要解决，第一是谁来做。单纯靠市场完成是不可能的，因为我们这些年其实市场化程度是非常高的，但城和乡的差距是拉大的，这些年的快速经济增长其实是靠农村在支撑的。城乡一体化的主体应该是中央政府推动，因为城乡之间最大的差距是公共服务，比如医疗保障制度，我认为解决方案应该是建立全国城乡一体的保障制度，而不是简单的异地报销。我们需要中央政府来建立制度，给城乡老百姓提供统一的医疗、养老、教育等公共服务。 

第二是农业现代化的发展方式，我们要实现什么样的农业现代化？以色列是一个资源欠缺的国家，能够建成现代农业，而且是全世界的榜样。以色列农村合作社做得很好，是农工贸一体，最先进的农业技术全是在农村落地的。我们现在谈的都是生产力，但是农村需要有与生产力相适应的生产关系，需要组织起来，改变一盘散沙的局面。

第三是农村人才问题。人才问题的解决需要社会理念的变化。如果城市的人都改变观念，追求健康和幸福，城市人也许就会先行动选择到农村去，在信息化社会“移动”工作，享受农村将是新潮流。

就近城镇化及产业发展路径

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济部研究室副主任 卓贤

学界对中国城镇化水平有不同的看法，大部分人认为中国城镇化的水平是高估的。主要理由是有很多人是“半城镇化”，没有享受到基本公共服务。但从客观的城镇人口聚集的角度看，目前的城镇化数据有可能是被低估的。从统计数据来看，我国的非农就业比重接近70%，超出国家统计局的城镇化率数据15个百分点。对这个数据的判断关系到我们对城镇化今后可能产生的投资效应、消费效应、劳动力结构转化效应以及未来城市基础设施投入布局的判断。

卓贤

之所以非农就业比重大于城镇人口占总人口比重，是因为城市和农村之间出现了一些新的生产形态和生活形态，即就近城镇化。相对于原来比较分散的农村生产方式，就近城镇化提高了公共服务设施的效率，降低了交通、运营等成本，他们所从事的非农产业的效率是提高了的，因此就近城镇化能够提高经济效率。但有一些学者提出，我们城市的聚集度不够，城市的规模不够大，如果就近城镇化率过高，可能会阻碍产业的专业化分工和生产服务业的发展。

第二点，如果走就近城镇化这条道路，应该发展什么样的产业呢？随着交通、互联网等的兴起，新的农村发展模式就近城镇化未来可能有三个方向，一是通过“互联网+”来推动一些劳动密集型农业产业化的发展，实现农业现代化和当地居民的增收。二是现代物流产业。借鉴国外一些中小城市的兴起，发展现代物流产业是就近城镇化的一个重要方向。比如在京津冀协同发展中，围绕京津的一大批中小城市是适合发展现代物流产业的。还可以发展旅游休闲和健康产业。在国内发展旅游特别是乡村旅游，要解决好两个问题：垃圾处理与污水处理。

　“双轮驱动”改变城乡二元结构

　　中国社科院人口与劳动经济研究所研究员 都阳

经过改革开放，我国城乡关系已发生了巨大的转变。从经济结构上看，我国已进入工业化后期，服务业已成为最大的经济部门。从就业结构看，就业非农化的趋势也接近尾声，农业就业比重明显下降。近年来，劳动力短缺的频繁出现以及普通工人工资的迅速上涨，也表明城乡经济关系实现了重大转变。可以说，中国到了彻底破除二元社会结构，实现城乡一体化发展的关键阶段。

都阳

但这并不意味着城乡关系已达到了理想状态，实现城乡关系的协调发展仍有很多路要走。要彻底改变二元结构，就要坚持习近平总书记提出的“双轮驱动”战略。首先，经济发展阶段的变化，表明我们已有能力通过工业反哺农业、城市带动乡村，促进城乡关系更协调的发展。同时，要彻底改变一些农村地区的落后面貌，也要通过乡村治理机制、公共服务体系、社会保障网络、基础设施建设等领域的变革才能实现。

从某种程度上说，城乡一体化发展可以成为进一步推动其他领域深化改革的动力。在过去的两年，已相继推出了很多重大的改革方案，如《新型城镇化规划》《进一步深化户籍制度改革的意见》等。从推进效果看，这些方案还需有具体的抓手，才能更好地实施。例如，必须继续对户籍制度改革的内容、方式和路径进行更细致的顶层设计，才能充分激发出城乡关系和谐发展的新活力，这对提升城乡一体化发展是大有裨益的。

城乡关系的协调发展以及美丽乡村的建设，不仅能够推动社会和谐发展，从经济发展动力的角度看，也蕴藏着巨大的需求。通过理顺城乡协调发展的机制，可以实现经济增长与城乡一体化的兼容。