在全面依法治国这一宏大系统工程中，法治政府建设是重点、难点，也是关键点、聚焦点。中央《决定》站在全面推进依法治国全局高度，对法治政府建设提出了新目标、新举措，作出了新要求、新部署。下面从几组概念的解读出发，谈一谈对法治政府建设的一些粗浅认识。

一、民主与法治

民主与法治，可以说是一个硬币的两面，互为条件，不可分割。民主的本质是主权在民，用中国的政治术语就是人民当家作主。与民主相对立的是专制,专制政体下难有真正的法治。李瑞环同志讲：“民主差一点，就成了民王。”民主与专制确实只有一步之遥。与民主相对应的另一个概念是集中，民主集中制是我党政治生活的一个根本原则。陈云同志曾说过：“没有民主办不好事，没有集中办不成事。”这表明，民主与集中在治国理政中都不可或缺。法治的实质是宪法和法律至上，即任何个人和组织都必须在宪法和法律范围内活动。显然，没有法治作保障，就谈不上真正的民主；没有民主作条件，法治也难以真正实行。因此，法治的真谛在民主，生命在民主。正因为如此，《决定》把“坚持人民主体地位”作为法治建设“五大原则”的第二大原则。在法治政府建设中，我们一定要把民主的原则贯穿于始终，落实到各个环节和各个方面，真正做到法治政府建设让人民参与、受人民监督、请人民评价、使人民满意。

二、法制与法治

对法制与法治的内涵及使用，我国法学理论界曾有过几次争论。简而言之，法制倾向于法律制度建设，而法治注重于法律制度的施行。显然，法制是法治的前提和基础，法治是法制的立足点和最终归宿。从党的十一届三中全会提出“健全社会主义法制”的重大任务，到2008年宣告中国特色社会主义法律体系基本形成，截至2014年9月已形成现行有效法律242件，行政法规737件，各种地方法规9300多件，历时近三十载才基本解决“有法可依”问题。“法治”在党的文献中最早见于1997年9月党的十五大政治报告，按照十八届三中全会提出的到2020年全面落实依法治国基本方略的要求，在时间上与法制建设的历程基本相当，而在任务上要解决“有法必依、执法必严、违法必究”，比解决“有法可依”更艰巨，也可能更漫长。因此，建设法治政府，并不是把“法制”改成“法治”就可以完成的，我们既不能坐而论道，等待观望，无所作为，也不能急于求成，一蹴而就，立竿见影，必须做好打持久战、攻坚战的准备。

三、法治与德治

法治与德治，犹如车之两轮、鸟之双翼，在治国理政中相辅相成，不可偏废，所以《决定》把“坚持依法治国和以德治国相结合”作为法治建设“五大原则”的第四大原则。从世界历史来看，从来就不存在单纯的法治国家，也不存在单纯的德治国家。我们中国有着悠久的德治传统，也积累下丰富的德治经验，更创造过辉煌的德治成就，但为政以德、德主刑辅一直是历代政教奉行的基本准则，儒家讲祖述尧舜，也讲宪章文武，法家讲法、讲刑，也讲礼、讲德，只重法与刑，如商鞅者流，最后都难以善终。究竟是德主法辅，还是法主德辅，并非一成不变的教条。“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”在礼崩乐坏、道德滑坡的当下，我们从过去崇尚崇高、追求“顶线”的价值高地一退再退，现在已退到只倡导和要求坚守“底线”，到了退无可退、守无可守的危险关头。君不见，白毛女与黄世仁的故事屡被颠覆，老人倒地扶不扶也成问题，单独父母生二胎还需儿女签字同意，有人宁愿坐在宝马车里哭、不愿坐在自行车后笑，笑贫不笑娼的暗流大行其道，甚至外国人都认为中国女人比西方更开放......诸如此类的道德乱象，怎么能够企望单纯用法治来解决？毫无疑义，需要从道德出发，用德治去解决。

四、法治与人治

在现有的法学语境中，一般把法治与人治作为两种对立的国家治理理念、原则、方法和模式，认为前者是主张内圣外王的“贤人政治”，“得贤则治，失贤则乱”，如孔子认为“为政在人”，推崇尧、舜、禹、文武、周公之治，古希腊柏拉图主张哲学家治理国家；后者则主张法律至上，如古希腊亚里士多德认为法治优于人治。很显然，这是把治理主体和治理方式方法混为一谈。人们治理国家和社会的方式方法多种多样，有行政的、经济的、道德的、市场的、法律的等多种方式方法，法治只是众多方式方法中的一种。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”法律是人制定的，最终也要靠人去实行，因而从这个意义上讲，法治也是人治，人治包含法治。把法治与人治对立起来、割裂开来，在学理上是明显站不住脚的，在实践上也是十分有害的。政府工作涉及方方面面，当然有的工作需要用法律去规范，但更多的工作需要用政策、纪律、道德等手段去规范，我们不应当、也不可能事事立法、事事找法、事事靠法，以致陷入美国那样的法律主义迷思与泥淖。即使为了研究方便，把法治单独提出来，作为人治的对立概念，法治也未必优于人治。法治与人治，就如同西医与中医，中医讲究治未病，注重综合施治、平衡施治、整体施治、辨证施治，这与人治可以说是异曲同工，而西医往往是头痛医头、脚痛医脚，缺乏整体性、预见性和超前性。总之，我们所倡导和践行的法治，应当是基于中国实际、体现中国传统、反映时代精神、顺应世界潮流的法治；我们所反对和摒弃的人治，应当是无规无矩、独断专行、恣意妄为、随意多变的人治。

五、有限政府与无限政府

“法定职责必须为，法无授权不可为”，这是法治政府建设的一条重要原则。因此，从学理上讲，法治政府是责任政府，也是有限政府，行政权力不能无所不在，无所不能，无所不管。但在实践上，社会公众所希望和要求的，却是无限责任政府，事无巨细无所不管，责无大小全部承担。显然，在对政府职责的定位和认知上，群众的期望和要求明显与法治政府建设的目标要求和价值取向背道而驰。目前，各级政府一般都设立了“12345，有事找政府”热线电话，去年怀化市政府热线受理的来电就达20万个以上，找政府干什么事的都有，有的甚至找不到对象也找政府，这从一个侧面反映我们现行政府已深陷“有限”与“无限”的两难窘境。再比如群众“信访”不“信法”问题，按相关法规要求，群众涉法涉诉问题应走司法程序，纳入法治轨道，但由于长期以来信访门槛低、成本小、效率高，司法门槛高、成本大、效率低，绝大部分群众愿意走信访这条人治渠道，而不愿意走司法这条法治渠道。所以，上级的要求是一回事，社会公众的期望又是另一回事，我们必须把两者有机统一于法治政府建设全过程和各个方面，既要明确法治政府建设的努力方向，又要加强对社会公众的疏导与引导，决不能脱离中国现实环境，纸上谈兵，坐而论道。

六、治官与治民

法治作为上层建筑，当然具有阶级性。在专制政体之下，法治只能是少数统治者对多数被统治者的法治；在民主政体之中，法治应当是建立在“法律面前人人平等”这一基本原则之上的法治。中国古代法家，历来就有刑名法术之分，“法者，所以治民；术者，所以治官”。中国特色社会主义法治，是在人民民主专政的国体之下，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国相统一的法治，从根本上说是面向全体人们的法治，因而并不存在“治官”与“治民”之别，“官”与“民”都应在宪法和法律的范围内活动。但是，在法治政府建设的具体实践中，还是应当突出“治官”这个重点，聚焦“治权”这个关键。“治官”，就是要始终抓住党员领导干部这个关键少数，带头学法、尊法、守法、用法，自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。所谓“治权”，就是按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，依法授权、确权、分权、用权、限权、晒权，切实做到把权力关进法律和制度的“笼子”，坚决杜绝不作为、乱作为和权力设租寻租。过来，一些领导干部知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法，决策拍脑袋、执行拍胸脯，出了问题拍屁股，开会“一言堂”、开支“一支笔”、办事“一条龙”（决策、执行、监督个人全包），导致“长官意志”大行其道，黑头（法律）不如红头（文件）、红头不如白头（内参）、白头不如笔头（领导批示）、笔头不如口头（领导指示）。社会上曾经流传过这样两个调侃的段子，一则是：说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行。另一则是：要哄自己高兴，做梦；要哄家人高兴，做饭；要哄朋友高兴，做东；要哄群众高兴，做秀；要哄领导高兴，做假。可见，领导干部违背法治原则的行为对法治建设具有致命的示范破坏作用，并可能形成很大的“蝴蝶效应”。