2001年《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》下发以来，户籍制度改革在各地纷纷展开。2014年，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求建立城乡统一的户口登记制度，建立完善积分落户制度，建立居住证制度。这些举措对破除城乡二元分割体制有重要意义，但一些关系如果处理不当，也会产生极为不良的负面影响。户籍改革是一项系统工程，必须谨慎实施改革举措，准确评估改革成效，警惕出现颠覆性错误，避免陷入改革“陷阱”。

统一城乡户籍与外来务工者的福利挤出

近年来，各省纷纷建立起城乡统一的户口登记制度，取消了农业户口和非农业户口的区分，统一登记为居民户口，实现了同一地区的城乡居民“同是居民、同等待遇”。此项改革举措，在实现城乡福利统筹上迈出了坚实的一步，对本地区城乡一体化的劳动力市场和公共服务体系的形成具有里程碑式的意义。

然而，如果没有相应的配套措施，在城市就业和公共服务等资源有限的前提下，单纯取消本地农业户口和非农业户口的福利差异，提高本地农业户口居民的福利待遇，等同于挤出了外来务工人员（包括外来非农户口和外来农业户口居民）的福利待遇，使他们获取就业和公共服务资源的门槛进一步提高，不利于全国统一劳动力市场的形成和公共服务的全面均等化。户籍改革的目标是消除所有由户籍身份差异导致的福利待遇差异，实现全体国民的就业公共服务均等化，不能仅仅消除了本地城乡分割，却加大了区域分割。事实上，当前户籍问题的症结就在于高度分权化的社会福利统筹模式，改革的难点在于如何缩小不同区域不同城市之间的福利差距。

积分落户制度与人力资本分布的非均衡

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，在特大城市和部分大城市应建立完善积分落户制度。设置积分落户制度是解决特大城市和大城市“落户难”问题的破冰之举，其初衷是为每一个漂泊在大城市的务工者，提供一个通过努力实现落户的奋斗方向。然而，从各大城市出台的积分落户指标来看，分值的获取明显偏向于高学历、年纪轻、有技能、有住房、有投资的人群，而人力资本相对贫乏、最缺乏城市福利待遇的外来农民工，要达到落户所需分值则殊为不易。

在积分落户制度下，大城市留下了“人口红利”，送走了“人口负债”，在促使大城市越发繁荣亮丽的同时，也使得中小城市和农村日益破落萧索，区域之间的发展差距被进一步拉大。

户籍是一个国家内不同地区居民的身份标识。虽然由于传统体制的原因，户籍被附着了很多歧视性福利，使改革无法一蹴而就，但户籍改革绝不应该走向根据一个人的人力资本大小，决定其能否享受排他性福利的道路。只要是本国公民，不管是哪个阶层，不论有多大贡献，都应该平等地享受所在地区的公共福利待遇。因此，我们必须科学合理地设置积分指标，避免形成优质人力资本向大城市集中、“劣质”人力资本向小城市和农村集中的政策导向。

居住证制度与大城市的人口压力加剧

目前，居住证制度已经开始在全国绝大多数大城市实施。按照规定，凡是离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，即可在居住地申领居住证，居住证持有人可以在一定条件下，获得与户籍人口同等的部分基本公共服务。应该说，这一改革在短期内的确能够解决相当大一批城市常住非户籍人口的公共服务问题，但是，长期来看，可能给大城市人口管理带来严重的不良影响。

城市的福利可以分为户籍福利和非户籍福利。前者包括体制内就业、教育、医疗等一系列准公共品，有户籍身份才能享受；后者包括基础设施、文化娱乐、社区环境、公共秩序、信息渠道等纯公共品，身在城市即可获得。一般来说，大城市的户籍福利和非户籍福利都要高于小城市，这导致外来人口宁愿到大城市成为非户籍居民，也不愿意在小城市做户籍居民。大城市的居住证制度，实际上是将原先的一部分户籍福利转变为非户籍福利，使得原本需要通过获得户籍才能享有的一些准公共品，变成了只需居住证即可获得的纯公共品。这使得大城市的非户籍福利范围扩大，将进一步吸引外来人口迁入大城市，导致大城市人口压力加剧。

同时，居住证制度只是一个过渡性政策，并不能永久性地解决户籍问题。只有提高中小城市纯公共品的供给水平，缩小其与大城市非户籍福利水平差距，改变人口向大城市过度集中的趋势，才能从根本上实现户籍制度改革的成功。

　　（作者单位：中共中央党校经济学教研部）