社会保障强调工具理性
在计划经济时期，我国建立了一套与之相适应的福利制度。这套制度以单位福利为核心，以民政福利为辅助。随着向市场经济体制转型，为了配合市场经济体制建构的需要，我国在推进经济体制改革的同时，也在社会保障的概念下进行了社会福利制度的改革。然而，囿于推进和便利经济改革的现实需要，这一时期的社会福利制度改革缺乏较为系统的理性思考，缺乏对社会福利与市场经济关系的深入思辨。事实上，在相当一段时间内，我们更多地是从工具性的角度来看待社会保障的作用：其一，社会保障是“经济体制改革的配套工程”；其二，社会保障是“社会的稳定器”。结果是，在建立社会保障制度的同时，国家有意识地弱化了自己在公共福利提供上的功能和角色，不适当地减少了在社会领域的公共投入，其后果是公众的许多基本需要得不到有效满足，产生了庞大的社会弱势群体。
在市场转型过程中，我国建立了一个以社会保险为核心、以社会救助和社会福利为辅的社会保障制度体系。在这个体系中，社会福利与社会保险、社会救助和优抚安置并列成为中国社会保障制度的主要组成部分。不过，这个体系中的社会福利概念非常狭隘，仅指民政部门代表国家提供的针对弱势老人、残疾人、孤儿和优抚对象的收入和服务保障。作为核心机制的社会保险制度也存在严重的职业分割和城乡分割，导致制度的公平性和可持续性不足，无法适应劳动力市场流动性的需要。
伴随我国社会保障制度的改革与发展，社会保障研究也成为我国的一个重要学术领域，并形成了一支庞大的教学研究队伍。我国的社会保障研究者并不讳言现行社会保障制度存在的问题，但坚守社会保障这一概念，并尝试不断扩大它的外延，把它从社会保险扩展至社会服务、慈善事业。我们把这些学者归为“社会保障派”。“社会保障派”非常关注增进人民福祉，强调社会保障的学科体系和话语体系的重要性。尽管社会保险制度一直是“社会保障派”关注的重点和核心，但随着社会的发展和人民需要的增长，他们也在努力扩大社会保障的领地，不仅重视弱势群体的社会服务和慈善事业，而且也重视教育、医疗、就业等社会事业。可以说，“社会保障派”视野下的社会保障范畴已经成为一个极具包容性的概念。从外延看，不断发展的大社会保障概念与国际上流行的社会福利概念已经基本接近。
社会福利强调普惠
在“社会保障派”的影响下，我国政策实践领域一直偏好从技术层面来界定社会保障体系及其结构。社会保障项目根据其筹资和福利资格确定的原则，将缴费基准的项目、非缴费—生计调查的项目、非缴费—类别群体性项目分别定义为社会保险、社会救助和社会福利。按照这个定义，社会福利政策是与社会保险、社会救济和优抚保障并行且相斥的内容，它们统一于社会保障体系框架之下。在这个体系中，社会福利是指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务。一般而言，与社会救助项目相区别，社会福利项目一般针对特定群体提供，强调群体内的无差异原则。
然而，不少学者并不赞同这一社会福利政策术语的定义。他们从西方社会福利概念和理论出发，认为具有中国特色的社会保障概念不能适当地阐释一般意义上的社会保障与社会福利的关系，不符合当代世界的福利话语体系。我们把这些学者归为“社会福利派”。他们大多具有福利社会学的专业背景，并基于国际经验主张在学术层面用社会福利的概念来替代社会保障的概念。
“社会福利派”具有明显的现代社会福利理念，对市场经济条件下的现代社会福利制度的理论基础和框架体系有全面的认知。从这样的知识背景和理念基础出发，他们认为，我国实务界和理论界使用的社会福利概念过于狭义，不利于建设与市场经济体制相适应的社会福利制度。因此，需要在概念上“拨乱反正”，用社会福利体系重新改造现行的社会保障体系，把社会保障置于社会福利概念之下而不是相反。与此同时，他们倡导从满足人类需要和保障社会权利出发，构建起能够满足老年人、青少年、残疾人、妇女、移民等不同群体需要的普惠性社会福利制度，进而建立中国特色的社会主义福利社会。
超越“社会保障”与“社会福利”之争
我们认为，实践中的社会保障制度所涵括的社会福利概念是一个内涵与外延狭小的概念，与现代社会福利概念存在比较大的差距。事实上，对典型国家和地区的社会福利制度的研究也表明，社会福利概念或者说社会保障概念包含的“福利领域”也是有差别的。尽管如此，就我国的情况而言，无论是使用“社会保障”还是“社会福利”概念，目的都应是为了更好地推动经济社会的协调发展、保障和改善民生福祉。有鉴于此，我们认为，在思考如何增进人民福祉的战略时，既要思考这些概念的差异，又要超越学术概念上的纷争，聚焦于有利于民生福祉的具体社会项目和政策安排。换言之，我们应当超越社会福利与社会保障的概念之争，建构社会政策话语体系，从社会政策的视角来思考如何增进人民福祉。
事实上，党的十八大以来有关社会建设和社会事业的论述，为我们超越概念的争拗，聚焦政策体系和政策实践，从社会政策视角来思考中国社会福利制度提供了重要的思想指引。如果进一步综合十八大报告和十八届三中全会决定对社会建设和社会事业的论述，我们可以归纳出一个与现代社会福利制度基本一致的完整的政策体系，包括教育政策、就业政策、卫生政策、收入分配政策、社会保险政策、社会救助政策、社会福利政策、慈善政策、住房政策、妇女政策、儿童政策、老龄服务政策、残疾人政策等。这个政策体系实际上就是典型的社会政策体系。所谓社会政策，指的是影响市民福利的实际公共政策和项目。按照著名社会学家T.H.马歇尔的观点，社会政策就是向市民提供服务或收入，从而对他们的福利产生直接影响的政府行动，其核心内容包括社会保险、公共救助、健康和福利服务以及住房政策等。
综上所述，在社会政策的视野下，无论是社会保障还是社会福利，都是社会政策的表现形式，都是缓和社会问题、满足社会需要、增进人民福祉的制度安排。无论是社会保障还是社会福利制度，从筹资或者融资的角度看，都包含缴费或供款型的福利项目与非缴费型福利项目两大类别：前者主要包括各种形式的社会保险项目，如养老保险、医疗保险、护理保险；后者主要包括各类有财政资金和慈善款支持的现金福利和服务项目，如社会救助、社会津贴、社会工作服务。考虑到中国社会保障制度改革和发展的现状，以及由此形成的制度惯性，在思考如何增进人民福祉时，需要在调整和优化现有社会保险体系的基础上，聚焦于各类非缴费或供款型社会政策，主要包括各类社会救助政策、社会津贴、家庭政策、各类个人社会服务或社会照顾（也可称为社会工作服务）以及教育、医疗、就业、住房政策等。一言以蔽之，就是要从社会政策的话语体系来思考如何制定好的社会政策以增进人民福祉。
（作者：中山大学政治与公共事务管理学院、中国公共管理研究中心）
