治理是一种上下互动的政府管理过程。政府通过协商确立目标，并寻求社会各界的合力来实现公共事务的管理，最终达到“善治”。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题决定》，提出了推进国家治理现代化的思想，这不但是中国共产党人在执政理念上与时俱进的表现，更为全面深化改革指明了方向。中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，我们的治理与西方的治理既有区别又有一定的联系。在推进治理现代化方面，同样面临着如何更好地处理国家与社会、政府与市场的关系等问题。因此，认真研究国外治理理论中一些有益的部分，可以为我们提供一定的参考和借鉴。
治理理论作为当今最能代表公共行政学发展趋势的理论，是在公共行政学的发展中逐渐形成的。公共行政学发展最重要的特征之一，便是因行政管理理论研究的范围拓展而产生的公共行政学基点的转移，而治理理论正是在这一语境下出现的一种新型公共管理理论。尤其是20世纪末以来，随着公共行政学基点的转移，社会关系相互依存的程度日益增强，公共行政不仅更新了内涵，还拓宽了参与的主体，使公民参与中的表达式参与成为治理现代化中不可或缺的重要组成部分。因此，以公共行政学基点的转移为切入点，探讨公民的表达式参与推进治理的现代化具有重要的现实意义。
公共行政学基点的转移
公共行政学百余年的发展历程充满了各种争论。在这些争论的过程中，各类观点的碰撞、启迪和补充，推进了这门学科的进步与发展。回顾整个公共行政学跌宕起伏的发展历程，不难看出，各段时期公共行政学的核心价值理念，似乎都是在“经济利益和管理效能”与“公共利益和社会公正”之间摆动，呈现出了一种震荡的走势。随着公共行政学的不断发展，“经济利益和管理效能”与“公共利益和社会公正”这两种价值观念此消彼长。
从总体来看，21世纪之前的公共行政学，比较明显地更偏向于“经济利益和管理效能”这一核心价值理念。而“公共利益和社会公正”这一价值观念并未成为这一漫长时期的最主流价值理念，因此，在很长一段时期，亦未能取得公共行政学的主流地位。当然，从政府的回应速度和审慎使用公帑的角度来看，公共行政不能不重视“经济利益和管理效能”。但是，若将其视为公共行政的终极目标，就显得过于狭隘，且远离了公共行政的初衷。因为，缺乏“公共利益和社会公正”，仅以“经济利益和管理效能”为核心的价值观念，丧失了公共行政原有的“公共性”。民主行政更应该以“公共利益和社会公正”为核心，而公共行政也更应该以“公共”为基础。随着公共行政学基点的转移，政府开始从管理型向治理型转变。为了实现或增进“公共利益和社会公正”，政府与民众间增进了沟通和交流，在相互依存的环境中，分享公共权力、共同管理公共事务。因此，公民参与也成为了公共行政的重要组成部分。
公共行政与公民的表达式参与
公民参与源于民主政治的发展，是政治学的一个重要术语。通常来讲，公民参与主要包括决定式参与、影响式参与、表达式参与等多种类型。随着公民参与的不断深入，人们越来越希望在公共政策制定的过程中，通过与政府的沟通，表达自己的意见和建议。而公民对公共政策的接受程度，可以直接体现出公共政策的成功与否，在某种程度上，没有公民表达式参与的公共决策，越来越不被公民认同。可以看出，公民的表达式参与和公共行政是紧密相连的。
自20世纪以来，崇尚“公共利益和社会公平”的公共行政学与公民的表达式参与，至少在两个历史节点上有所汇合。第一个汇合点是20世纪六七十年代初，西欧、北美等国家爆发了大规模的民主政治运动，公众采取游行、示威、抗议等形式，直接向西方精英民主模式发难，要求直接参与公共事务的管理。这一时期正与公共行政学提出“新公共行政”的时间相吻合。第二个汇合点则是在20世纪末至21世纪初，协商民主这种公民表达式参与形式，作为现代公共行政中不可或缺的组成部分，进入到了各国政府的治理之中，与当前公共行政学的价值理念相吻合。可以说，是民众要求参与公共事务的初衷，推动了公共行政学继续追求“公共利益和社会公正”这一核心价值观念的深入发展。在当今社会，基点转移后的公共行政学，已经与公民的表达式参与紧密联系在一起，成为相互影响、相互依赖的共生体。当公民的表达式参与和公共行政学挂钩，并成为公共行政的一个重要选项的时候，公共行政学基点的转移也就有了合理的解释，而与其基点转移共生的政府治理也便与公民的表达式参与紧密地联系起来。
公民表达式参与是公民政治参与的发展方向
治理的权威主要源自于公民的认同。因此，作为一个成熟的社会，显然不仅需要“精英”们的政策参与，还需要民众一定程度的表达式参与。尤其是在重大问题和涉及群众切身利益的决策中，公民的表达式参与是必不可少的。习近平总书记强调，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”近年来，在公民参与方面，政府不断拓展民众政策参与的空间，更多地听取人民群众的意见。与此同时，民众也希望在公共政策制定的过程中，发挥其自身的作用，以获得更大的利益。因此，更加自主、更为活跃的政策参与规模正在不断提升。可以说，来自基层民众本身的政策参与动力，将会对未来公共政策的制定，产生一定程度的影响。
在公共政策制定的过程中，当民众能将自己的意见表达出来，便有可能对公共政策的制定起到一定程度的影响。研究表明，那些倾向于做出表达式参与的中国公民，已经显现出了“交往民主”的特征。他们倾向于通过政府提供的渠道或使用自己的方式，与政府或决策者进行沟通，试图去表达自己对公共政策的意见和建议。在表达意见和建议的过程中，他们通常表现出的是有限理性的特征，因为他们追求的并不是对政策制定的绝对控制，而是一种影响力。这种协商式的政治参与形式表现出的是一种“柔性干预”。因此，在“交往民主”的限制之下，表达式参与并不会最终走向决定式参与。相对来讲，这种“柔性干预”不但政府能够接受，民众能够认可，对现阶段中国的政治沟通，乃至未来中国政治参与的发展，都将起到积极的作用。这种倾向表达，而非表决的参与形式，既符合现代化国家的民主需求，又将治理现代化推上了一个新高度。
随着社会的发展，中国公民对自身利益的关切程度越来越高，对民主、公平和正义的认识及要求亦日益增强，希望借助相关渠道或方式方法表达自己的愿望和诉求的需求愈发强烈。良好的公共政策的制定，离不开公民积极地表达式参与。顺畅且多元化的政治沟通模式，有利于民主的发展和社会的和谐稳定。将民主行政与公民的表达式参与紧密地联系在一起，中国的治理现代化也必将向前迈进。
坚持党的领导、坚持人民当家作主、坚持依法治国的有机统一，是中国特色社会主义政治发展道路的根本原则，也是推行国家治理体系和治理能力现代化的核心要求。在当前和今后的一段时期，推进协商民主广泛多层制度化发展以及发展基层民主，是完善和发展社会主义制度的重要任务。在遇到重大问题和涉及群众切身利益的问题时，政府要在法治的基础上，坚持在社会中开展广泛的协商，让公民的表达式参与贯穿于公共决策之前、决策的实施之中以及决策实施之后的全过程，这是推进治理现代化的重要任务，也是继续深化改革的发展方向。一个国家治理体系的进步、文明、合理，通常能够推动治理能力的提升。从中国国情实际出发的公民表达式参与，是协商民主的重要表现形式，是推进治理现代化的重要抓手，是当今公民政治参与的发展方向。
（作者为天津社会科学院发展战略研究所博士）
