制定北京市“十三五”规划，既有京津冀协同发展新机遇，又正好与城市总体规划修改同步，应更加注重科学、全面、长效，坚持问题导向和改革思维，恰当把握几个重大问题，真正使“十三五”规划适应新阶段、引领新常态，有力指导解决首都发展的迫切需要和突出问题。

战略目标的界定更清晰明确

新的首都城市战略定位，比“十二五”规划提出的“中国特色世界城市”更为清晰，重点更加明确。北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的新定位和国际一流和谐宜居之都的新形象，决定了部分非首都功能必须疏解，而部分核心功能还要进一步加强，工作重点、工作方式和考核指标也要发生变化，这就为建设一个更加成熟定型的首都提供了较为清晰的路线图。现在，我们迫切需要对“四个中心”定位作更具有科学性、开放性和长远性的界定，这也是“十三五”规划制定的出发点。到目前为止，仍然欠缺对“四个中心”比较权威的界定和比较深入的分析，这个工作一定要与“十三五”规划编制同步进行、尽快完成。同时，各个“中心”的内涵层次也非常丰富，其内涵、外延和具体标准都需要认真研究。

战略路径的选择需更广阔

对于北京而言，“十二五”时期与建设世界城市相适应的人文、科技、绿色三大战略仍然与“十三五”时期建设国际一流和谐宜居之都的需要相一致，应予以坚持。同时，又要注意到这三大战略的局限在于是内向型的，即战略空间有“一亩三分地”的限制，主要利用北京自身的文化、科技、生态资源谋求发展，既不主动借助别人的力量，也淡化了发展的溢出效应，在实施过程中受到资源环境承载能力的制约，资源配置难以达到最优，要素活力无法充分激发，从而与“十三五”新的发展目标产生了不完全适应的问题。

“十三五”时期，要将原有三大战略与有序疏解非首都功能、区域协同创新、区域市场一体化、区域生态建设和首都经济圈等五大战略协调联动，构建起协同发展的战略体系。虽然北京的“四个中心”定位里不包含经济职能，但这不是说北京就不发展经济了，相反，北京要通过实施创新驱动、构建“高精尖”经济结构，成为首都经济圈的核心动力，提升京津冀区域的整体竞争力，代表国家参与国际经济科技竞争。

具体需要解决三类重点问题

第一类是“十二五”以来尚未解决的突出问题。这些问题“十二五”时期就致力于解决，但没有最终完成，在“十三五”时期还要做大量的工作。一是经济结构调整没有到位。实质是要实现北京经济结构向“高精尖”转型，并使科技创新和文化创新成为最重要的发展驱动力。从长期看，调整经济结构必须兼顾调整收入分配结构，缩小贫富差距。二是国有企业改革实质性进展不够。北京有大量国有企业总部，国有经济成分占比也很大，是国有企业改革的重镇，国企改革能否稳妥有序推进，并取得预期效果，影响将是全局性的。三是交通拥堵、环境污染等“城市病”治理艰难。此外，还有充分发挥市场作用、城市管理滞后等问题，这些问题归根到底是由于城市人口、功能过度集中所致，必须在京津冀协同、人口和功能疏解的大背景下寻求破解之道。

第二类是“十三五”要解决的新问题。一是首都经济圈构建过程中的城镇群定位与各区县功能定位调整。在京津冀发展全局中，各地、各区县都要重新定位，是前沿还是腹地，是桥头堡还是过渡带，只有进一步明确并认真执行，杜绝各自为政、零和博弈的现象，才能使协同发展的收益最大化。二是抵御系统风险特别是金融风险的机制与能力建设。与全国相比，北京的地方债务和产能过剩问题不算突出，但在开放环境下，仍要高度重视外来冲击触发系统性风险的可能性。此外，还有疏解首都功能与保持经济发展、协同创新与辐射带动、体制机制创新、全面从严治党环境下的干部约束与激励等问题。

第三类是“十二五”规划实施过程中的产物，也必须在“十三五”期间解决的问题。需要在这一轮规划中予以重视、加以纠正。如，内需和外需同时不稳问题。提振外需主要靠产品创新，提振内需则主要靠进一步完善法治环境和社会保障制度，提高居民收入水平，这就要求北京在改革创新上下功夫，为全国作示范。还有劳动力成本、物业成本不断升高问题。这正是一些国家陷入中等收入陷阱的一个重要原因。北京第三产业增加值占比已经超过80%，成本压力将对我市“十三五”时期的经济增长带来持续挑战。还要解决产能过剩与产能合作以及劳动生产率增长速度放缓问题。此外，如何激发创新创业活力，增强劳动者综合素质，进一步提高劳动生产率，有力支撑经济发展，也是我们制定“十三五”规划必须认真考量的重大问题。

（作者为北京市政府研究室副主任）