原题：在区域协调中实现平衡发展
党的十八届五中全会针对我国发展中存在的不平衡问题，提出了协调的发展理念，突出反映了全面建成小康社会对“发展平衡性、包容性、可持续性”的目标要求。如何把握协调理念的丰富内涵，正确处理发展中的重大关系，在增强发展整体性、协调性中拓展发展空间？主体功能区建设在区域协调发展中的地位和作用如何？对此，我们采访了“十三五”国家发展规划专家委员会委员、中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰研究员。
协调发展是全面小康的必然要求
记者：五中全会提出了协调发展理念，强调“必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系”。请问“十三五”期间为什么突出强调协调发展？当前在区域协调领域还存在哪些影响我国持续健康发展的问题？
樊杰：首先，强调协调发展是我国实现全面建成小康社会目标的必然要求。“小康”讲的是发展水平，“全面”是突出发展平衡性、协调性、可持续性。这不仅要求“总量增长”，而且要求“人均增长”；不仅要求公共服务均等化、社会保障全民覆盖，而且要求发展改革成果惠及全体人民。因而，我国“实现全面建成小康社会”的目标必然要求强化发展的协调性。
其次，强调协调发展是破解我国经济社会发展难题和矛盾的根本保障。经过长期快速增长，我国经济社会发展中面临着贫富差距、区域发展差距和城乡差距扩大、资源短缺和环境压力加大等突出矛盾和问题，这些问题都是我国长期发展不协调中出现并不断积累的，制约了我国经济社会的持续健康发展。因而，强化“协调”发展理念有利于破解我国经济社会发展中的突出矛盾和问题。
再次，强调协调发展是我国再次释放发展动力的内在需要。当前，我国经济发展进入“新常态”，强化结构调整、提升质量效益成为我国经济社会发展的重要方面。在此过程中，我国需要进一步通过协调发展来激活发展动力，厚植发展优势，弥补发展短板，拓宽发展空间，全力寻求并形成可持续发展后劲。
区域协调是协调发展的关键
记者：五中全会把推动区域协调发展放在协调发展的首位，提出塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。请问在区域协调领域影响我国持续健康发展的主要问题有哪些？
樊杰：在影响区域协调发展方面，还存在一系列空间开发无序的问题，其突出表现主要在以下两个方面：
一是城市化的盲目性。核心症结就在于，盲目的追求把城市做大。一些城市可能不具备做大的条件或者不具备按照这么高速度做大的条件，人为的要把城市做大，势必就会造成形式上的城市规模在扩大，而实质上并没有实现城市的发展。这种城市化忽略了每个城市自身的发展条件的约束和城市自身发展的规律，而盲目的追求做大城市。城镇化率和城镇化速度成为GDP增速的替代品，简单的把城市化水平等同于现代化水平，重蹈着世界上一些国家不健康城镇化的覆辙。
二是区域开发的无序性。区域开发的无序在发达地区和欠发达地区有着不同的表现形式。在欠发达地区，突出表现为不应该开发的区域盲目开发。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提。我国一些生态脆弱地区以及具有生态重要性的区域，比如说长江、黄河的上游地区，黄土高原地区，喀斯特地区，还存在盲目开发地下矿产资源，盲目走城市化的道路，盲目进行大规模的工业建设，甚至盲目对生态进行改造等问题。在发达地区，区域开发的无序性表现为其目前的发展还没有在真正意义上摆脱传统经济增长模式，还是以环境污染、大量占用土地资源、大量消耗淡水资源获取经济增长，导致这些地区的发展一直在不高的水平上徘徊。
举例来说，珠三角地区在不断增加高新技术产业和现代服务业比重的同时，传统产业也还在发展，相互混杂分布在狭小的地域空间上。这就必然导致地区整体功能的提升是一个缓慢的过程。就目前的发展阶段，长三角、珠三角等地区经过20多年高速增长之后，就应该开始进行产业结构转型和升级，占据世界经济发展的制高点，承担更高层次的功能。但事实上，这些发达地区没有摆脱传统的发展路径，依然沿用着过去大量消耗资源和破坏环境的低层次发展模式，在全球系统内的竞争力无法迅速提升。欠发达地区，特别是生态脆弱和生态重要性大的区域，盲目的以资源环境为代价获取很小的经济收益，不仅损害了当代人生存利益和对人居环境的需求，而且阻碍了整个中华民族的可持续发展，危害到后代人生存和发展的基础。
主体功能区是优化国土空间开发的重要手段
记者：针对上述问题，五中全会提出了加快建设主体功能区的建议，并提出：“推动京津冀、长三角、珠三角等优化开放区域产业结构向高端高效发展，防治‘城市病’，逐年减少建设用地增量。”请问什么是主体功能区？主体功能区的作用体现在什么地方？
樊杰：主体功能区，就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策；按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核；发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。
对于每个地区而言，作用是多方面的，功能是综合的。比如说我国东部地区，它是支撑中国社会经济发展主要地区，是引领中国改革开放的排头兵，这是它的主要功能；同时，若着眼资源环境系统，我国东部地区在海岸带的保护、海陆统筹等方面发挥着重要作用，还具有生态和环境意义的其他的功能。比如说我国西部位于大江大河的上游地区，承担着生态环境保育、为下游地区以及全国的可持续发展提供重要生态屏障的功能，同时这些地区也需要发展特色农业经济，也承担着促进当地老百姓脱贫致富的责任，从而在经济方面也有许多其他的功能。在进行空间规划的过程中，科学认识、合理培育、充分发挥各个区域的综合功能，是开展任何一个空间规划的重要出发点。由于每个发展阶段国家发展的目标取向不一、要解决的核心问题有所不同，所以，一定时期中每个区域的角色、地位和作用、要发挥的功能，是相应的差异的，是同这个时期国家所设定的主导目标和要解决的核心问题紧密相关的。
根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域。一类区域的主要功能就是要承载大规模的工业化和城市化活动，我们称之为开发类地区。另一类就是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，我们就称之为保护类地区。这里面有一个关键词“开发”，在主体功能区规划中，“开发”指进行大规模的工业化和城市化活动。这两大类区域又可以细分。其中，开发类区域可以分为两种区域，一种区域的工业化和城市化已经发展到一定的阶段，经济水平高，城市群发育程度高，我们把这种开发类区域称为优化开发区域。另一种区域是未来人口集聚、推进工业化的重点地区，目前发展水平还没有达到像沿海几大比较成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域。中原城市群就是具有国家意义的重点开发区域。
与此相对应，保护类区域也分为两种类型。一种是具有全国意义的重要生态功能，或者是生态脆弱程度比较强的区域，这些区域不能进行大规模人口集聚和工业化，我们称之为限制开发区域。还有一种区域是禁止开发区域。在国家规划纲要和国务院发布的文件里，明确指出禁止开发区域就是国家依法设立的各类保护区，包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等等，这些区域都是禁止开发区，不允许进行工业化和城市化活动。未来在全国范围内就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整体部署和组织。
以主体功能区为基础统筹各类规划
记者：“十三五”规划建议里提出，要发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。请问如何发挥这种制度作用？实施主体功能区规划要注意处理好哪些关系？
樊杰：要完善政策体系，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进多规合一，所有的城市规划、区域规划都要以主体功能区规划为基础来统筹各类规划。在此过程中，我们要注意处理好以下几个方面的关系：
第一，处理好战略和规划的关系。规划制定和战略研究是两个导向，一个是问题导向，另一个是目标导向。因此，合理的规划是以目标导向为主体，以问题导向为补充，要把长远发展和当前面临的问题紧密地结合在一起，这样既能把解决当前问题作为一个抓手，作为一个切入点和实施重点，在解决当前问题的同时，就要弄清楚解决问题要瞄准的目标是什么。特别是要避免当前解决问题的一些策略、一些重大举措，随着时间的变化不断在一些提法上，在一些战略上出现多变的过程——特别是当政府换届时常引发区域战略多变的情形下——这样可能产生严重的决策失误，而战略决策失误的破坏性和损失往往是根本性的、巨大的。主体功能区方案就承担着目标导向下的国土空间开放保护格局部署以及区域和产业等政策的指引，具有战略性，各类空间规划是对这一战略的落实和深化。
第二，以治理能力现代化提升规划的有效性。我们的治理体系必须是健全的战略规划体系，必须是从战略到规划到决策到政策，整个是相互支撑、相互协调、相互贯通的规划体系。举例来说，是先编好全省的规划还是先编好地市的规划？省规划要依托地市的一些特色问题，地市规划又希望省里面有指导，其实就是在规划过程当中建立一种协调机制。因此，治理能力和治理体系的现代化是关键环节，没有治理能力和治理体系的现代化，其他现代化都不是一个能够有效实施的，也许是一时繁荣，但保证不了永久的昌盛，也许是一时的受益，但保证不了永久的发展。
第三，把理论创新作为破解难题的金钥匙。理论创新是制订发展规划、发展战略和重大决策过程中所必须考虑的。我认为，理论创新更应该是社会科学的创新，是社会科学和自然科学融合的创新。因为科技创新已经包含了自然科学和技术创新的核心内容，自然科学的创新及科学技术的创新已经在科学创新里边融汇了。社会科学的创新将会成为引领中国新常态的一个重要动力，或者在这个创新动力当中，社会科学创新占有更大的分量，这样的创新是构成未来发展重要的驱动力。
