对于国家治理体系及其基本结构的认识可从多视角、多维度入手。横向而言，国家治理体系包括“政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等”[1]诸多子系统；纵向而言，国家治理体系包括价值、制度、行动三个基本维度。
道德作为一种柔性约束或隐性制度，结构化于国家治理体系之中，发挥着不可或缺的独特作用。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们必须系统把握道德的实践性品质与特征，完整理解道德之于国家治理的作用机制。具体而言，我们可由国家治理体系的价值、制度、行动三大维度出发，考察道德在国家治理体系中的构成性地位和作用。
一、国家治理体系的价值层面：治理理念的道德确证
“国家是伦理理念的现实——是作为显示出来的、自知的实体性意志的伦理精神。”[2]扬弃了黑格尔关于国家和伦理的唯心主义理解之后，我们可以肯定的是，国家治理具有内在的伦理逻辑，国家治理体系的现代化首先是治理理念的现代化，是国家治理在伦理价值层面的革新与提升。现实中，治理主体秉持的价值观念和思想意识，直接影响和制约着整个国家治理体系的运转，是实现治理目标的前提和保障。在这一层面，伦理理念和道德意识①占有重要地位，是国家治理体系在基本价值层面的构成性要素。
一方面，政治伦理及行政道德的革新，影响着“治理”理念的形成，制约着国家治理体系的现代化。当前，党中央提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]，用“治理”代替了传统的“统治”或“管理”。这不仅是简单的概念转换，更是价值观念与政治理念的提升，表明我们党对国家、社会和人的地位有了新的认识，对于自由、公正、和谐等价值观念有了新的领悟。道德作为国家治理体系中的构成性要素，在推动传统“国家统治”或“政府管理”向现代“国家治理”的过渡中，具有不可或缺的支撑性作用。
具体而言，道德在治理主体、权力来源、治理范围等方面为“治理”理念的确立提供了道德合理性论证，为现代国家治理奠定了伦理基础。首先，道德确证了多元权力主体及其治理行为的道德合理性。传统“统治”主体仅指政府或国家公权机构；现代“治理”主体“除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等”[4]。这些治理主体要参与国家治理实践，必须具备道德合理性，而这只能经由严肃的伦理评判和道德论证来完成。其次，道德为多元权力来源奠基了伦理基础。传统“统治”权力来源于强制性的成文制度；现代“治理”权力则来源于各种强制性或非强制性国家约束。在此，道德不仅为成文制度奠定了伦理基础，更直接成为国家治理中非强制性权力的重要来源。再次，道德为国家治理的效用范围提供了道德合理性论证。传统“统治”以公权力所及的范围为界；现代“治理”比“统治”宽广许多，以社会主体活动的公共领域为界。这种治理边界的拓展，源于治理目标的要求，与治理主体及治理方式的多元化相适应，其合理性与可行性亦需获得道德上的确证。
我国在数千年的文明发展进程中，虽然没有直接提出“国家治理”这种现代性范畴，但在具体政治实践中却不乏各种“治国理政”的价值理念和现实措施。但同时，传统治国理政思想中亦有需要扬弃的部分。那些与小农经济和宗法制度相适应的“权力本位”思想，扭曲了国人的政治伦理，在总体上与现代治理理念背道而驰，与现代政治文明格格不入，亟须通过国家治理体系现代化实现扬弃。
鉴此，在完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化的过程中，应破除“权力本位”思想，确立现代“公民权利本位”理念。要实现这一转变，必须深入中国社会的伦理层面进行剖析。正如梁漱溟先生所言：“‘伦理本位、职业分立’八个字，说尽了中国旧时的社会结构”[5]，中国传统社会是伦理本位的社会，传统政治结构纳于伦理关系之中，传统政治是伦理化的政治。若要扬弃传统政治理念中“权力本位”的思想，根本的是在伦理层面进行反思和变革。换言之，我们必须扭转传统社会中官民关系等同于父子关系的前现代性思维，将人民群众确立为当家作主的现代“公民”，将政务工作者和公民大众间的关系确立为“人民公仆”与“衣食父母”的关系，继而从价值层面彻底消除“为民做主”的官老爷心态，为现代国家治理体系的建构和政治文明的发展奠定价值基础。
若此，我们应大力倡导自由、民主、平等、公正、人本等价值理念，不把它们局限于文化宣传和意识形态建设之中，而要让这些价值理念引领中国特色社会主义制度建设，切入国家治理体系及治理能力现代化的过程之中。通过高扬这些伦理理念，国人的现代“治理”理念才能真正建立起来。
二、国家治理体系的制度层面：显性与隐性的互动
制度是国家治理体系中根本性、战略性、持久性的构成要素，是国家机构顺利运转、社会生活有序进行的基础性保障。正如习近平所言：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[6]中国特色社会主义制度的完善和发展，是国家治理体系和治理能力现代化的基础。
在现实性上，“制度”具有较为宽泛的内涵和理解，如美国经济学家诺斯所言：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[7]制度不仅包括正式的成文法规，还包括诸多非成文约束，即制度“由非正式约束(道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)所组成”[8]。在诸多制度之中，道德是一种有别于成文法的隐性制度。在国家治理体系的制度层面，道德作为一种非成文的隐性制度，与其他成文制度一同构成了国家治理体系的制度基础。
道德作为主体的内在律令，形成巨大的策动力和约束力，辅之以社会舆论与公众评价，能够有效引导和规范人们的外在行为，使社会主体“有耻且格”、“不令而行”，继而自主达成国家治理的实践目标。道德还通过与其他成文制度的交互影响，在“隐性”—“显性”、“非成文”—“成文”的互动中，发挥着渗透性的持久影响，影响和塑造了其他成文制度。
首先，道德对各类成文制度进行伦理分析，赋予其道德合理性，为其奠定了伦理基础。正如美国法学家富勒在《法律的道德性》中所言：如果法律制度没有蕴含内在道德，则“不仅仅会导致一套糟糕的法律体系；它所导致的是一种不能被恰当地称为一套法律体系的东西”[9]。换言之，不具备道德性的成文制度，不仅是恶的制度，而且根本就不配被称为“制度”。一项社会性约束要成为真正的制度，必须具备道德性，因为只有“善”的制度才能获得成立的必要和人们的认可。伦理道德贯穿于主体实践的整个过程，影响着人们的各种自由意志行为。制度的设计和建构，同样是在一定价值观念和伦理理念的指导之下进行的，需要接受伦理道德的约束与评判。
其次，道德对各类成文制度进行伦理评判，为制度变革提供道德依据，推动了成文制度的改革与创新。伦理道德为各类成文制度提供了价值基础，使之成为“善”的制度，在很大程度上保障了制度的相对稳定性。与此同时，具备时代性和此岸性的道德还对某些阻碍社会进步的过时制度进行批判，使人们围绕制度变革进行道德反思，为破除各种体制机制的弊端提供道德论证，最终推动制度改革与创新。当前，我们应按照“四个全面”的战略性部署，以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，革除各方面体制机制弊端，完善国家治理和社会治理的各种制度，为国家治理体系和治理能力现代化提供制度性保障。
再次，道德填补了成文制度无法实现的治理缺失，在实现国家治理的同时，赋予社会生活以理想和崇高。正式的成文法规在参与国家治理的过程中，具有明确的适用范围，无法关照社会关系的每个层面，无法解决社会生活的所有问题。道德作为一种非成文的柔性制度，能够补苴罅漏，渗透于社会生活的不同层次和领域，发挥其他成文制度无法实现的善恶评价与引导约束的功能。这不仅完善了国家治理的手段，弥补了硬性治理方式的不足，而且展现了道德作为国家治理体系中构成性要素的现实意义。同时，道德在维护社会秩序的过程中，不限于底线控制，能够向人们展示崇高的道德理想和价值目标，能够引导人们在现代性生活中自觉追求美好的道德境界，从而“使人们的存在与发展具有伦理意义和善的价值”[10]。
三、国家治理体系的行动层面：良善主体的协同实践
国家治理体系的建构和现代化，关键在于付诸社会实践。如果没有现实的行动，任何价值指引和制度安排都将成为空中楼阁，不存在什么实际价值。鉴此，国家治理主体在一定治理环境中，切实施行相关制度，达成特定治理目标，就成为国家治理过程不可分割的重要环节。道德作为国家治理体系中的必要构件，在实践行动层面同样具有不可忽视的地位与作用。
首先，道德为国家治理提供了“善”的治理主体。任何制度的施行都需要德性良好的管理者和施行者。治理主体自身的道德品质存在问题，仅仅依靠硬性的成文法规，是无法获得善治效果的。即便是最好的制度，它的“功用也常常在很大程度上依赖于相关的人。制度好似堡垒，它们得由人来精心设计并操纵”[11]。伦理道德立足于人的道德良心与行为自觉，通过深植内心的规范性作用，塑造社会主体的道德人格，提升主体的道德品质和道德行为能力，为国家治理提供“善”的行为主体。这样，制度的施行才能获得现实的保障，“善”的成文制度才能获得“善”的实践效果。若此，以制度建设为基点的国家治理体系和治理能力的现代化才具有现实可能性。
尤其是，现代治理理念不仅主张多元治理主体共同参与国家治理，而且倡导治理主体的自我治理。各个治理主体是否具备积极的自我治理理念，是否具备自觉、自主与自决的现实行动能力，是否具备与现代治理理念相契合的行为方式，将在很大程度上影响整个国家治理体系的功能发挥。有鉴于此，治理主体必须提升自我治理的能力和水平，其中，不断强化道德的介入、引导与规范作用，从主体内部提升自主治理能力和自我行动能力，将成为治理改革不可忽略的重要主题。
其次，道德为国家治理创设了良好的价值环境和社会氛围。现代国家治理是多元治理主体在一定价值理念的引导下，以制度安排为支撑，进行治理行动的系统工程。马克思曾指出：“人创造环境，同样，环境也创造人。”[12]社会交往形式及其道德氛围直接影响着人的思想和行动，制约着国家治理的范围与效果。伦理道德在规约社会成员实际行为的同时，能够凝聚向上的力量，高扬向善的价值，对社会风气起到抑恶扬善、正本清源的作用。这将在很大程度上凝聚社会共识，破除善治的环境障碍，为国家治理提供“善”的价值环境，营造良好的社会氛围。特别是，以人民民主为核心的政治伦理精神可以最大限度地提升广大人民群众对中国特色社会主义制度的认同度和自觉度，不仅能够推进国家治理体系与治理能力现代化，更能够在实践层面增强国家治理的整合力和穿透力，提升国家治理的现实效果和水平。
再次，道德对治理行动进行了道德监督与伦理评判。国家治理体系的行动层面涵盖了治理行为的控制、监督与评判过程。在现实性上，各类具体政策的制定和执行表征了国家治理的实践过程。在这一过程中，我们需要监督和评判治理活动是否体现了民主、自由、平等、公正等价值理念；是否遵循了相关制度设计的要求；是否维护了社会秩序、保障了公民权利、增进了公共福利。在此，道德作为国家治理体系中的构成性要素，能够针对现实的治理活动进行道德分析与伦理评判，能够及早控制违背治理目标的行为，规避不必要的治理风险。
此外，治理主体及其活动在接受外部监督的同时，还需要开展自主道德监督，即依据自由、民主、公正等伦理理念，对照和谐、爱国、诚信等道德准则，进行自我监督与评判，自觉管控和纠正不当的治理行为。道德通过发挥自身得天独厚的作用优势，为治理主体确立内在化的评判标准和纠偏方式，引发自主监督的强大约束力，最终实现自主评价与自我监督。若此，国家治理过程将达成内外监督相结合、软硬约束相协调的合理状态，国家治理体系和治理能力现代化也将获得实质性提升。
（作者简介：中共中央党校哲学教研部副教授，哲学博士、中国学博士）
注释：
①“道德”和“伦理”的区分涉及人们对于道德本质的根本看法。黑格尔明确区分了两者，他在《法哲学原理》中提出，道德是自由意志在内心的实现；伦理是自由意志通过外物和内心得到充分的现实性，是主观与客观的统一，是客观精神的真实体现。马克思主义哲学认为，伦理和道德是受到经济基础决定的上层建筑中意识形态的一部分。一般意义上，人们并不刻意区分伦理和道德，只是认为道德多指主体内心的法则；伦理多指理论化、社会化的法则。
原文参考文献：
[1]许耀桐，刘祺.当代中国国家治理体系分析[J].理论探索，2014(1).
[2]黑格尔.法哲学原理[M].范扬，张企泰，译.北京：商务印书馆，1961：253.
[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：3.
[4]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014(1).
[5]梁漱溟.梁漱溟全集：第2卷[M].济南：山东人民出版社，1998：174.
[6]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014(1).
[7]道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译.上海：上海三联书店，1994：3.
[8]道格拉斯·C.诺斯.论制度[J].李飞，译.经济社会体制比较，1991(6).
[9]富勒.法律的道德性[M].郑戈，译.北京：商务印书馆，2005：47.
[10]朱辉宇.道德在社会治理中的现实作用[J].哲学动态，2015(4).
[11]卡尔·波普尔.开放社会及其敌人：第1卷[M].陆衡，等译.北京：中国社会科学出版社，1999：237.
