自上世纪60年代以来，管理实践的主要挑战来自于管理环境的复杂性，即管理环境的高度不确定性、动态变化性和广泛交互性，这就要求管理实践必须具备超强的适应能力。常态管理如此，应急管理更是如此。这也意味着，在上一起突发事件中行之有效的做法可能在下一起突发事件的应对中就会失效。因此，经验主义的策略调整难以从根本上提升应急管理的适应能力，应急管理需要战略升级。

在复杂性条件下，中国应急管理战略升级的方向之一就是在现行应急管理的基础上发展危机治理。2003年“非典”之后，虽然我们使用了“应急管理”“危机管理”等词汇，但从十余年的实践来看，我们只发展了应急管理，而忽视了危机治理。从理论上看，危机管理和应急管理是不同的，前者属于政治范畴，后者属于行政范畴。具体而言，应急管理是基于政府职能的，重在尽快控制事态，减少人员伤亡、财产损失和社会失序；而危机治理则是基于主体需求的，需要尊重各利益相关主体的关切，使各利益相关主体满意。可以这么说，应急管理的评价标准是客观指标导向的，体现为具体的数字，比如死亡人数、财产损失数量、失序时间等；危机治理的评价标准是主观感受导向的，体现为感知、满意度等。在风险社会中，突发事件最大的利益相关主体就是公众，而公众最为核心的关切就是安全感。如果安全治理不能增进公众的安全感知，甚至也不能缓解因突发事件而造成的公众的安全焦虑，危机治理就是缺失的。而且，由于应急管理和危机治理的目标差异，政府在应急管理上的努力并不能掩盖危机治理的缺失。

在2011年的甬温线动车事故中，铁路部门采取的策略都是以应急管理为目标导向的，饱受公众质疑的“就地掩埋车头”的方法虽然有助于尽快恢复通车，但没有调查清楚事故原因就恢复通车非但不能缓解、反而加剧了公众的安全焦虑。这显然无法令公众满意，也自然招致强烈批评。在2015年的天津滨海新区爆炸事故中，天津当地政府采取的策略也是以应急管理为目标导向的，虽然竭尽所能地减少人员伤亡、财产损失和社会失序，但对公众的安全焦虑和关切缺乏足够回应，几场新闻发布会的效果都不好，招致公众对应急管理的强烈质疑。

以上案例在一定程度上体现出危机治理的缺失。虽然应急管理也有关于新闻发布的规定，但由于应急管理本质上是客观指标导向的，这种功能定位注定了新闻发布只是应急策略的公开披露而已。在问责的强大压力下，新闻发布对死亡人数等客观评价指标的过度强调反而会给人一种逃避究责的印象。在上述案例中，也不是没有新闻发布，但新闻发布的效果都与公众期待相去甚远。这不是新闻发布策略本身可以解决的问题。

这主要是由于环境的复杂性所造成的。环境复杂性包括很多要素，其中之一便是公众期待。在上述案例中，相关部门采取的应急策略都是基于经验主义的策略，这些策略虽然在此前已经被实践证明是行之有效的，但由于公众的期待发生了变化，这些策略的失效也就是必然的了。这也注定了仅仅停留在策略层面的新闻发布并不能弥补危机治理的缺失。同时，更不能将危机治理简单等同于新闻发布，对危机治理需要有战略层面的设计。

危机治理的首要任务是要了解公众的安全焦虑，理解公众的安全关切。在这方面，互联网和社交媒体的兴起不仅是危机治理的挑战，更是危机治理的机遇。在前互联网和社交媒体时代，公众虽然也有安全焦虑，但这种安全焦虑是分散的、个体化的，缺乏表达渠道，也就难以相互强化，既不能对政府的行动策略提出质疑，也难以为政府所了解和理解。互联网和社交媒体出现以后，这些分散的、个体化的安全焦虑得以表达，形成集中的、集体化的表达，这将相当于将数量庞大的分散个体连结起来形成了一种结构性力量。这种力量既可以对政府的行动策略提出质疑，让政府感受到强大的压力，也可以使政府了解和理解公众的安全焦虑。这就是典型的“危机”，危险中蕴含机遇，我们要做的就是既要尽量控制危险，也要利用机遇。

正在兴起的大数据分析恰好为利用这一机遇提供了技术条件。每当有重大灾难发生，互联网和社交媒体都会产生海量的大数据。无论这些数据是情感类型的，还是信息类型的，抑或是行动类型的，它们都是真实的，其中蕴含着公众对安全的焦虑和关切。大数据分析就是要从这些海量的数据中识别、锁定、收集和提取公众对安全的焦虑和关切。这些对安全的焦虑和关切为应急管理提供了“精确坐标”，政府的应急管理需要根据这些“精确坐标”及时调整，迅速进行回应，这就进入了危机治理的范畴。因此，危机治理的核心不是行动策略，而是行动目标。

当前，中国的网络规模和用户数量全球第一；随着互联网及智能手机的普及，网民人数将进一步上升；微博、微信等社交媒体在中国的广泛流行也反映出公众对互联网表达的热情和偏爱。近些年，中国对互联网和社交媒体的治理主要是厘清言论边界，确定表达规则，尽量控制危险，重在“危”的一面；下一步，中国对互联网和社交媒体的治理应充分利用“机”的一面，发展大数据应用，识别、收集和分析公众的安全焦虑和关切，并在此基础上理解、回应公众的安全焦虑和关切。应该说，前一步的治理为后一步的治理奠定了基础。厘清言论边界，确定表达规则，这些都有利于公众对安全焦虑和关切的持续、有效、合法表达。与此同时，互联网和社交媒体上的表达仍然需要保持多元性，这样才可能更加真实地反映公众的安全焦虑和关切，也能更加准确地理解公众的安全焦虑和关切。在个体自由与公共安全的张力关系中，既不能以公共安全为名减损个体自由，也不能以个体自由为名危害公共安全。

危机治理的中期任务则是要缓解公众的安全焦虑。这就需要危机沟通，根据公众安全焦虑和关切的差异性，有针对性地予以回应。需要特别指出的是，中国有13亿人，其中7亿网民，不可能只有一种感受，我们的危机沟通必须要考虑个体、群体和阶层差异，发展差异性策略，加强危机沟通的针对性，提升危机沟通的实效。这也是我们下一阶段需要重点解决的问题。

危机治理的最终任务是要提升公众的安全感知。因此，危机治理还有赖于风险治理，只有消除和控制了那些造成风险的根本因素，推动结构优化、制度调整、政策改进、理念升级，才有可能从根本上消除和控制风险，提升公众的安全感知。这就需要完善问责制度，既要实行严厉的问责，又要消除问责中的“虚假治理”，避免以对官员的问题代替对优化制度、政策、理念的改革。在这种意义上，危机治理大大超出了应急管理的范畴，是比应急管理更为长期、系统的任务。

从应急管理到危机治理是一次战略性的升级而不是转向。2003年“非典”以来，中国在应急管理上的大量投入使得应急管理得到飞速发展，这为从应急管理升级为危机治理提供了制度基础。

复杂性条件下，中国应急管理向危机治理的战略升级的本质就是执政为民，将安全治理的基础建立在民意的基础上，这与我们执政党的根本宗旨完全一致。在互联网和社交媒体时代，我们要充分利用大数据对危机治理的促进作用，科学识别、收集和分析民意，将危机治理建立在真实、准确的民意基础上。