2015年2月27日,习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议上强调,要处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系,突破“中梗阻”,防止不作为,把改革方案的含金量充分展示出来,让人民群众有更多获得感。这实际上是要求,要在改革中处理好顶层设计与基层治理的关系,保持中央决策实施和人民群众获益之间畅通无阻。各级领导干部,尤其是基层社区组织和领导,必须不打折扣地贯彻中央的部署,使人民群众真正享受到改革开放的成果。
显然,获得感是主观感受,是一项主观指标,体现为“拿在手里,喜在心里”,是指实际社会生活中的人们享受改革发展成果的多寡和对于这种成果享受的主观感受与满意程度,它包括客观获得和主观获得两个方面,二者缺一不可。
获得感源于基层人民的社会生活
获得感,就是只有获得了才会有的感觉。人们的获得感源于自己的日常生活,尤其是社区生活。现代国家发展经济、推动社会进步、创造财富的目的就是让人民获得更多福祉,这也是全面深化改革的根本目的。为人民谋幸福是中国共产党的根本宗旨,也是中国共产党赢得人民尊重和支持的源泉。在当前,获得感体现在诸多方面,包括企业获得良好的经营环境、农民从土地制度改革中获得收益、混合所有制改革激发企业活力、生态环境得到保护、物业管理提升居民生活质量、社会治安使人们有安全感、城镇化使居民获得更多便利、户籍制度改革给人口流动带来更多好处、教育“去行政化”使教师的积极性得到调动、医药卫生改革使人民看病更容易更便宜等等。
然而,经济发展本身并不一定自动带来人民福祉的提高。数据显示,在过去的三十年中,英国的经济水平成倍增长,但是人们的幸福指数却徘徊不前。发展和人民福祉并不是一回事,虽然没有经济发展就不会有人民福祉,但只有有获得感的发展才能实现人民福祉的提升。获得感包含了丰富的内涵,它既是对国内当前改革开放和转型发展的总结,也是对国际经验的概括,是一个带有全局性的重大问题。
在当前,人民福祉的提出意味着要进一步理解“改革”这一概念,理解改革政策实施过程中的“中梗阻”,回答一些更基本问题。诸如,基层的体制、经济、社会改革是真正按照中央的统一部署改变了呢,还是没有达到预想,甚至偏离了最初的目标?历史上的教训之一就是,由于体制机制造成的“中梗阻”,改革结果往往偏离初衷,而在这个过程中,人们不知不觉成为改革的受损者,没有获得,反而被剥夺。典型的例子,就是一些地方政府打着城镇化的旗号,大肆征地,造成大量失地农民的产生。再如,以往的教育改革,不仅没有把学生从应试教育中解放出来,反而把教育变成了学校拿着孩子的命运要挟家长的工具,把孩子变成了应试制度的奴役。为了人民福祉,必须致力于高质量的经济增长,而不是追求数量上的经济增长。只有高质量的经济增长才不会损害社会和谐及环境生态安全。
我国社区治理影响居民获得感的主要原因分析
以“线条式”管理方式为主导,资源配置不合理。由于社会治理在层级体系设计上存在责权倒挂和职能分割,地方政府各部门经常把本属于自己的任务和职责下沉到基层,特别是把本该自己承担的职能下放给社区居委会。而社区居委会往往缺乏人员、经费和政策的相应配套,可以决定的事项有限,自身应有的权威缺乏,很难及时应对出现的各种问题,难以满足居民需求。据统计,一些地方的居委会承担的任务涉及计划生育、治安治理、家庭婚姻、就业社保、社会救济、文明达标、环境卫生、食品安全、宣传教育、流动人口管理、收款收费、取证盖章以及各类检查评比等十多个门类100多项,其中的绝大部分都是各级政府部门委托或交办的。“协办”与“主办”的错位大大影响了基层自治能力和居民的自治活动。一些基层社区的办公用房、服务设施薄弱、服务设备简陋、运行经费不足,难以提供居民需要的各种公共服务和社会服务。另据调查,很多社区的干部工作艰难,每天的主要工作是应付上级部门交办的各项工作,根本没有时间与社区居民接触,也没有机会考虑居民的需求和意愿。
个别社区建设脱离实际,有些干部脱离群众。在一些地区,社区建设成了地方摆政绩的“窗口”、上级领导机关视察和参观的“景点”,严重脱离群众,引起群众的不满。调查发现,有些社区设施设备平时不对居民开放,只有领导和上级机关来时才开放,群众很不满意。个别干部,心里缺乏居民,没有真心真意为居民服务的理想,不能接地气,不能了解实际情况。个别基层群团组织机关化严重,对于群众反映强烈的问题不了解、不解决,对于酝酿的社会矛盾不能及时化解。个别社区干部的工作人员不会与群众交流,甚至在居民面前形成失语状态。个别人甚至手脚不干净,形象不好,缺乏正气。
居民需求日益多元化,但公共服务和社会服务供给单一。近年来,我国社区中出现了一系列新情况新问题,涉及到老龄化、流动人口、物业管理、停车场建设、专业社会工作者参与、居委会需要履行职能、社区矫正服务等等。据全国老龄办此前估算,到2015年底,全国失能老人达4000万,失能老年人的照顾不是单个家庭可以完成的,需要社区、社会组织和养老机构等社会支持体系的完善。然而,北京志愿服务发展研究会2012年的调查发现,超过62%的被调查者认为所住地区和工作地区的志愿服务一般,25%的人不满意,仅有2%和11%的受访者表示很满意和满意。群众对志愿服务不满意的主要原因是社区志愿服务项目不专业,居民不需要。
物业与居民时有摩擦,存在不利于社会稳定的隐患。近年来,全国各地建设了大量小区,由开发商建立的物业管理部门,由于自身定位和服务水平等原因,经常出现与居民之间的冲突。如居民越来越关注小区环境、财产增值、服务质量等与自己切身利益相关的问题,然而一些社区居委会承担小区物业代管职能,业主委员会迟迟成立不起来,物业管理混乱,问题诸多,导致为居民所不满的事情时有发生。
社区社会组织发育缓慢,社会动员缺乏活力。一方面,我国社区社会组织发育不尽完善,特别是居民日常生活需要的文化体育、社会交往、生活互助等类型的社区社会组织没有很好地发育起来;另一方面,各类在社会上有着广泛影响的社会组织,没有能够与社区服务有机结合起来。
职业前景不明朗且待遇低,社区人才匮乏。社区工作本身难度和压力都非常大,而社区工作人员的工资福利待遇大都不高,基层骨干力量职业前景不明确。据调查,2012年深圳市社工流失率达到18.1%。我国在社会工作方面,存在人才总量不足与社会工作任务日益繁重之间的矛盾。
以创新社区治理打通服务居民的“最后一公里”
着眼于现实问题,“十三五”社区服务体系规划应紧紧围绕依法治国、全面正确履行政府职能和社会治理体制创新,推进社区自治,完善社区服务体系和培育社区社会组织,处理好法治和自治、政府与社会、治理与培育的关系,并将其作为推进“十三五”时期社区建设工作的三个着力点。
紧紧围绕依法治国推进社区自治,正确处理法治和自治的关系
首先,要相信社区居民能够依法管理好社区事务。一是治理社区必须依靠社区居民。依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,社区实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。二是社区建设既是自治过程,也是法治过程。自治过程就是要给居民更大空间参与自治,处理好自身事务;法治过程就是居民要守法,地方和基层政府要依法把本该属于居民的权力还给居民,指导居民用好法律,在法律的框架内自治。三是社区治理机制的形成有一个过程,它需要个人坚守对集体的责任,需要完善的制度和健全的机构。每个人坚守社会规范,把日常的小事做好,才会逐渐把社会和国家的大事做好,这也是基层社会治理创新的真谛。
其次,依法建立政府对于社区公共事务的准入制度。机关事业单位过多介入社区事务是“十二五”时期各界较为关注的问题。近年来,安徽省在破解这个问题上进行了一定的探索。安徽省在全省制订如下规定:政府机构、企事业单位、社会组织和其他有关部门若进入社区开展服务活动,必须按照管理权限,由同级社区建设工作领导小组审核、批准、管理。社区公共服务事项准入范围包括就业、救助、养老、卫生计生、文体、安全等六类服务。安徽省实行社区准入制度后,凡属社区自治的事务,交由社区居委会自主管理;凡属有关政府事业单位职责范围的工作任务,不得随意下放居委会;未经批准的事务,居委会有权拒绝。机关事业单位经审批进入社区开展服务,要按“权随责走、费随事转”原则,严格落实人员、经费等。进入社区的事项由社区统一管理。
最后,在社区自治中始终坚持通过法治来规范各行为主体。一是发挥乡规民约在社区社会治理中的积极作用。“十三五”时期,社区建设要深入开展多层次多形式法治创建活动,深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理。二是社区在个人成长过程中发挥不可替代的作用。社区的任务之一就是宣传宪法、法律、法规和国家的政策,维护居民的合法权益,教育居民履行依法应尽的义务。
完善社区服务体系,正确处理政府与社会的关系
首先,进一步明确社区事务是地方政府公共事务的意识。一是在政府全面履行职能的过程中加强社区建设,要求中央政府把直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放由地方和基层政府管理。但是在落实的同时要注意,在这里,下放给地方政府是一回事,地方政府如何交给基层社区管理又是一回事。中央政府把微观事务交给地方和基层政府,基于事权和财政责任统一的原则,要把责任权力全部转移,避免事权下放、财权不放、形成权力真空的局面。地方和基层政府交给市场和社会则是基于公共服务和社会治理的特点、类型等去制定具体可行的实施细则。二是加快推进适合地方发展需要的人事制度改革。“十三五”时期,要适应基层社会治理和公共服务的需要,加大人事制度改革力度,不搞“上下一般粗”的体制机制。
其次,鼓励地方政府立足现实,大胆探索社区发展。“十二五”规划实施以来,国家发展改革委有关部门针对公共服务设施如何才能跟城镇化特别是城镇人口数量保持一致、外来农民工如何通过申请租房落户并获得公共服务、如何发挥社区社会组织在村民生活方式转变过程中的作用等问题,分别在西安、天津、郑州、常熟等地以推动社区公共服务设施建设、小城镇公共服务设施建设、教育发展、社区社会组织培育、政府部门与社会组织合作等为重点,出台了综合配套政策,进行了一系列试验,取得显著成效。“十三五”时期,应当在更大范围内鼓励和支持地方政府因地制宜,大胆创新。
最后,社区服务体系建设要与人民的“微生活”有机结合。基层社会对公共服务有巨大需求。从城乡居民社区服务需求的比较研究可看出,城镇居民的服务需求依次是家政、就业、养老、青少年教育、低收入家庭服务,而农村依次是养老、文体生活、青少年教育、低收入家庭和残疾人服务。这些都意味着,地方政府需要根据各地实际,具体制定符合本地实际的政策。
围绕社会治理体制创新培育社区社会组织,协调好治理与培育的关系
首先,通过处理微观事务来化解可能影响全局的矛盾和问题。一是越来越多的问题发生在地方。近年来发生的各类群体事件和社会事件,并不是社会深层矛盾的直接爆发,而是通过一系列家庭矛盾、社区关系和人际关系的恶化爆发出来的。如何使各方面都满意,需要从微观层面上加以思考和解决。二是要建立以居民满意度为核心的第三方社区工作评价体系。应借鉴国际经验,建立起一套能够准确对居民满意度进行测量的指标体系和评价标准,并由第三方机构进行评估,及时发现问题,改进工作,引导地方政府逐步实现职能转变和机构改革,以适应社区建设工作的需要。
其次,通过创新社会组织体制机制提升社区服务质量。一是从社区需要出发培育社会组织。如北京西城区2013年底成立西城区菜篮子联合会,共有42家会员单位参与。会员不仅包括蔬菜销售商,还有天津、河北、内蒙古等外省市和自治区的农业企业。依托联合会、外省市和自治区的农业企业,把全国各地的优质农产品引入西城区,使社区居民享受到了价廉物美的蔬菜瓜果。二是对社会组织的培育与监管并举。加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。
最后,发挥社会工作者的作用。社会工作者通过小组、个案和社区工作方法参与社区建设是新时期社区工作的重要内容。比如,北京密云区建立了由一名专业社会工作者对接一个或多个社区社会组织,负责指导社会工作项目的工作模式,实现了资源互动、优势互补的发展目标,他们在沿湖、花园东和果园里3个试点社区,联合社会组织和专业社会工作者,在医疗卫生、养老服务等7个领域建立了12个服务项目。对此类试验要进一步跟踪、评估和参考。