△ 尽管国内粮食总产量持续增加，但品种结构存在产需矛盾，国内外粮食价格倒挂，形成粮食产量、库存和进口三量齐增的现象

△ 保障农民收入持续增长是必须破解的一大难点

△ 推进农业供给侧结构性改革，核心是围绕市场的需求进行生产，优化农业资源的配置，扩大农产品有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性

保障农民获得合理收益

新近公布的2016年中央一号文件，对今后我国“三农”发展提出一系列重要举措。在国务院新闻办公室1月28日举行的新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室有关负责人，就2016年中央一号文件精神进行了解读。

着力解决两大突出问题

“总体看，农业农村发展平稳向好，粮食增产、农民增收是两个最主要的指标。但必须看到，当前中国农业农村发展中也存在很多新问题，有些问题对下一步的发展会构成比较大的制约和瓶颈。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，在今年的农业农村工作中，要抓住当前农业农村中的突出问题，制定相关政策，调动农民的积极性，着力把突出问题解决好。

陈锡文表示，当前农业农村存在的问题主要有两个。第一是粮食总供求失衡，价格下跌，进口和库存都创新高，需要调整农业生产结构。国内外粮食价格倒挂，而且出现了粮食产量、进口量和库存量三量齐增的复杂现象。国内粮食供给的品种结构和市场需求的品种结构存在着不适应的方面，比如说有的品种例如大豆，市场需求增长很快，但国内生产满足不了对大豆的需求。

第二是农民增收缺乏新的亮点和支柱。家庭经营和工资性收入在农民人均可支配收入中分别占39.4%和40.3%，是农民收入的两个最主要来源。但当前粮价低迷，部分农产品价格出现明显下跌趋势，国家也难以继续提高政策性收购价格，依靠增产和提价来实现增收面临很大挑战。去年外出农民工数量增长是进入新世纪以来最慢的一次，只有0.4%，即外出农民工的数量只增长了60多万人，和世纪之交时每年增长1000多万人的态势相比，发生了明显变化。在这两个主要动因都减弱的背景下，怎么增加农民收入，是必须破解的第二大难题。

粮食产需矛盾引发进口

“去年，我国粮食产量为12400多亿斤，前年的粮食产量是12100多亿斤。虽然连续多年增产，但和实际需求相比还有缺口。根据各方面情况判断，现在大概国内的供求缺口在400亿斤到500亿斤，需求大于供给，也就是说必须通过国际市场进口一部分粮食。”陈锡文说。

为什么实际缺口是400亿斤到500亿斤，去年进口粮食却达2400亿斤，进口量为何比缺口大很多呢？陈锡文认为，有两个原因。一是品种结构。2400亿斤中，大豆就超过了1600亿斤。随着人民生活水平的提高，对植物油的消耗、对畜产品的消耗越来越大，在加工植物油和提供饲料方面，大豆非常关键。因此，人们对大豆的需求增长非常快。但在中国，大豆属于低产作物，经济收益也不高，所以农民不大愿意种，导致大豆进口激增。二是品种调剂。比如进口大麦、高粱、木薯等品种实际上是用来替代玉米的。据海关统计，以上品种去年进口约700亿斤。玉米的替代品之所以大规模进口，完全是由于价格低且不实行关税配额制度。

针对国内外粮价倒挂情况，从前年开始，中央政府已经对一些重要农产品价格形成机制进行改革。2014年新疆的棉花以及东北和内蒙古的大豆实行了目标价格改革，去年夏天在长江流域实行了对油菜籽收储制度的改革，去年9月份明确提出了对玉米临时收储价格的调整，从每斤1.12元降到了每斤1元。陈锡文表示：“虽然价格降低了，但还是高于国际市场，还是由政府定价。今年正在研究怎么让价格的形成回归市场。应当明确的是，价格应由市场决定，同时政府必须保障农民获得合理收益。”

增强农业供给结构适应性

农业供给侧结构性改革是中央一号文件的重要内容。“推进农业供给侧结构性改革，核心是围绕市场的需求进行生产，优化农业资源的配置，扩大农产品有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性。”中农办副主任韩俊表示。

首先要调整优化农业产品结构、生产结构和区域结构。树立大农业、大食物的观念，不能单纯以增加产量论英雄，要念好山海经，唱好林草戏，合理开发更多农业资源。特别是要统筹粮、经、饲发展，为消费者提供品种多样的产品。同时，下大力气提高农产品质量安全水平，要适应城乡居民食品结构升级的需要，大力推进标准化生产、品牌化营销，提高消费者对国内农产品的信任度。

其次要促进农村一二三产业融合发展，深度挖掘农业的多种功能，把农业生产与农产品加工流通和农业休闲旅游融合起来，培育壮大农村新产业、新业态，更好地满足全社会对农业多样化的需求。

“有一点需要强调，推进农业供给侧结构性改革，不是说粮食不重要了，还要进一步巩固和提升粮食的生产能力。当然粮食生产要尊重市场规律，要顺应供求变化，要实时调整粮食种植结构，特别是玉米非优势产区要把产量压下来，要实施藏粮于地、藏粮于技的战略，真正加大对粮食主产区的支持力度，进一步调动农民种粮和地方抓粮的积极性。”韩俊说。

聚焦结构和效益 推动供给侧改革 

日前发布的中央一号文件指出，持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力。大力推进农业现代化，必须着力强化物质装备和技术支撑，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实施藏粮于地、藏粮于技战略。在用发展新理念破解“三农”难题这一思路的指导下，“推进农业供给侧结构性改革”今年首次进入中央一号文件。

近年来，我国农产品产量持续增长，粮棉油、果菜鱼等大宗农产品总量均居世界首位，人均占有量超过世界平均水平，但国际农产品市场竞争加剧，大而不强、多而不优、竞争力弱等问题日益凸显，产品结构、生产结构、产业结构和生产力布局不尽合理等问题突出。大宗农产品进口挡不住、高端农产品市场不对路、优势产品出不去，“舌尖上的安全”仍任重道远。

基于此，在优化农业生产结构和区域布局方面，一号文件提出，在确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局，提高农业综合效益。启动实施种植业结构调整规划，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植。

“农业供给侧改革不是聚焦数量问题，主要是结构和效益问题。”农业部副部长余欣荣认为，近年来我国粮食连年增产，供求总量基本平衡，但结构性矛盾问题也十分突出。玉米出现阶段性供过于求，大豆缺口逐年扩大，优质饲草供应不足，有效供给不能适应需求变化。

为推进农业结构调整，农业部已决定适当调减非优势区粮食生产，重点是调减非优势产区的玉米种植面积。今后5年将调减5000万亩玉米，调减出的耕地将根据市场需求和农牧发展需要，因地制宜地发展青贮玉米、饲草、杂粮杂豆等作物。与此同时，农业转方式开始提速，目前三大主粮作物化肥、农药利用率分别比2013年提高2.2个和1.6个百分点，畜禽养殖规模化率提高到39.6%，粮改饲、粮豆轮作试点全面启动。

“提高农业质量效益和竞争力，推进农业供给侧改革，今后要在去库存、降成本、补短板三方面下工夫。”中农办副主任韩俊认为，必须在供给侧结构性矛盾上着力，核心是围绕市场需求进行生产，优化资源配置，扩大有效供给，真正形成更有效率、更有效益、更可持续的农产品有效供给体系。

韩俊认为，去库存，就是加快消化个别农产品的积压库存，千方百计把过大的库存量减下来，积极支持粮食加工企业发展生产，特别要加快玉米库存消化，减少陈化损失。降成本，就是着力降低农业生产成本，通过发展适度规模经营、减少化肥农药等的不合理使用、开展社会化服务等，实现节本增效，提高农产品竞争力。补短板，就是大力弥补制约农业发展的薄弱环节，要补农业基本建设之短，持续改善农业基础设施，提高农业物质技术装备水平。

保障国家粮食安全、稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的基本前提和重要任务，任何时候都不能调减掉粮食产能。巩固和提高粮食产能，要突出强调“藏粮于地”“藏量于技”战略，平衡和利用好国内国外两种资源、两个市场，这就需要落实好五大发展理念。

具体来说，要以绿色理念推进粮食高产高效模式攻关，深入开展粮食绿色高产高效模式创建。要以创新理念提升粮食科技支撑水平，在粮食生产的科技水平上下功夫，提高科技贡献率。要以开放理念引领好粮食生产国内外两个市场的统筹工作，更加注重国内外两个市场的平衡性，不断提高农业对外开放水平。要以协调、共享等理念解决好粮食主产区农民的利益保障问题，让农民种粮有赚头，让主产区有甜头。

有规模才能产生竞争力。一号文件提出，发挥多种形式农业适度规模经营引领作用。中农办主任陈锡文说，我国承包农村土地的农户有2.3亿户，农户平均承包的土地规模约为半公顷，是世界上规模最小的农业。截至2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩。尽管这部分土地进入了流转，使得一部分农民能够扩大经营规模。但总体来说，农业的经营规模还是比较小的，这样造成了中国农业生产的成本比较高。

适度规模并非只有土地流转一种形式，不少地方探索了多种其他形式的规模经营。湖北沙洋探索农户承包权不变、协商交换经营权，小块并大块，实行“按户连片”耕种制；四川崇州探索以土地经营权入股合作社，农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”；山东济宁探索农户通过市场购买服务，委托专业合作社全托管、半托管开展农业生产经营。这些形式顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。