“十三五”规划，是全国实施建成小康社会的决胜之策，对北京社会经济发展来说也是非常重要的关键五年。通过这五年的发展，北京将为未来发展奠定坚实基础。

从区域发展来看，北京要通过京津冀协同发展，疏解非首都核心功能，为建设“以首都为核心的世界级城市群”奠定基础。

十八大以来，党中央高度重视京津冀区域，将京津冀协同发展确定为重大国家战略，制定了《京津冀协同发展规划纲要》。规划纲要对京津冀整体和三地都进行了明确的功能定位，要求通过疏解非首都核心功能，实现协同发展，将京津冀打造成为“以首都为核心的世界级城市群”，同时发挥区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区的作用。可以看出，以首都为核心的世界级城市群是党中央为京津冀发展制定的战略方向和目标。要实现这个目标，“十三五”规划是打基础、见成效的五年。要打好这个基础，必须正确认识和处理好三个关系。

一是把握大局，正确处理舍与取的关系。随着《京津冀协同发展规划纲要》的出台，京津冀三地在协同发展中的定位已经明晰，北京把握首都核心功能定位，非首都核心功能疏解；天津回归北方经济中心定位，在承接北京非核心功能的同时也要向河北延伸产业链；河北将承接北京非首都核心功能的疏解，重点发展辐射京津的服务业等。这样的定位，对于北京来说，是在进行瘦身，也就是要舍去一些功能，让一些资源流向天津、河北，形成三地产业的合作与衔接，变零和为多赢，变竞争为竞合，充分发挥北京对周边区域的辐射和带动作用，真正形成以首都为核心的分工明确、联系紧密的经济圈。 当然，北京在做“舍”的同时还应该有所“取”。“取”就是要健体，根据“四个中心”的定位，将北京在“以首都为核心的世界级城市群”中的引领作用充分发挥出来。这就要求我们必将从国家的大局出发，平衡各方利益，实现合理的产业布局和资源配置，建立起长期的高端协调平台和长效机制，实现优势互补、错位发展。与此同时，北京还应该“瘦身”，腾出来的空间和资源，在充分保证首都功能的同时，利用科技和文化资源优势，在区域乃至全国创新发展中发挥重要作用。

二是明确方向，正确处理退与进的关系。近些年来，我们在产业调整上做了许多“退”的工作，不仅调整疏解了不符合首都功能定位的产业，而且还推动核心区符合“高精尖”产业发展方向的先进制造企业有序向远郊区聚集，以及一般制造企业及不具备比较优势的高端制造环节有序向周边地区转移。不仅如此，在抓好存量退出的同时，我们还进行了严格的增量控制，2014年、2015年，连续两年出台新增产业的禁限目录，加强市区两级项目审批部门联动，确保禁限项目“零准入”。然而，“退”不是目的，“退”是为了更好地“进”。北京作为世界级城市群的中心城市，必须有足以支撑其发展的支柱产业。目前北京第三产业虽然达到了一定规模，但是还没有做强，还不足于支撑北京的社会经济发展。因此，“十三五”规划期间，做强北京的服务业，特别是高端服务业是我们未来的产业发展方向。为此，党中央给了北京很大的支持，国务院将北京确定为全国首座服务业扩大开放综合试点的城市，要求北京在深化对外投资管理体制改革的同时，在科学技术服务、互联网和信息服务、文化教育服务、金融服务、商务和旅游服务、健康医疗服务六大服务业领域努力扩大开放，经过三年试点，通过放宽市场准入、改革监管模式、优化市场环境，努力形成与国际接轨的北京市服务业扩大开放新格局，积累在全国可复制可推广的经验，使服务业扩大开放综合试点成为国家全方位主动开放的重要实践。在中央政策的推动下， 2015年北京服务业实现增加值18302亿元，占地区生产总值的79.8%，对经济增长贡献率达89.9%，尤其是金融等高端服务业得到蓬勃发展，推动北京产业结构持续优化升级，服务业的支柱作用不断增强。

三是搞好调控，正确处理控与疏的关系。未来五年，控制人口是北京一项非常艰巨的任务。改革开放以来，随着城市的飞速发展，北京自身体量越来越大、体形越来越胖，人口越来越多，相当长的一段时间常住人口增长都在年均60万以上，形成了对资源环境的巨大压力，影响了首都功能的正常发展。为此，北京在“十三五”期间确定了人口控制红线，到2020年，全市常住人口规模控制在2300万以内，每年增长不得超过25万；如此严格的人口增长控制，对于北京的城市管理水平是一个严峻的考验。不仅如此，在严格控制增长的同时，为了保障首都功能的增长发挥，北京还必须缓解中心城区的压力，做好现有人口的疏解工作，将处于城市核心的城六区常住人口减少200万，使人口总量下降15%。北京人口既要控又要疏，要做到“控”与“疏”相互配合双管齐下。为此，我们必须处理好控与疏的关系，在“控”方面，要制定更加完善的人口调控目标，“以业控人”，坚决守住各类功能禁止和限制底线，严格控制新增人口；在“疏”方面，要遵循疏解规律，把握节奏，加强配合，协调好利益关系，使疏解工作有序有效。

从城市格局来看，通过北京市行政副中心建设，优化空间布局，为首都城市合理布局，形成多中心的城市发展格局奠定基础。

早在建国初期，著名建筑学家梁思成就提出，北京应该形成多中心的城市格局，避免大规模城市病的产生。但是由于历史的局限，我们没有采纳梁先生的建议，城市沿着单中心的格局一路走来。改革开放以来，随着人口的大规模涌入，产业门类和城市功能不断增加，城市病日益困扰着城市的发展，北京这种单中心、摊大饼式的格局已经做到了尽头。为此，在2004-2020年的城市总体规划中，北京提出了“两轴、两带、多中心”的总体思路，计划打破“单中心”的格局，建设11个新城，其中通州、顺义、亦庄为重点新城，分别预留了百万人口规模的发展空间。但是遗憾的是，十年过去，成效甚微，城市病愈演愈烈，实现“多中心”已经迫在眉睫。

为了推进多中心发展，2012年底北京十一次党代会，明确将通州确定为“副中心”。2015年，京津冀协同发展纲要公布之后，为了坚决贯彻这个纲要，北京加快了建设副中心的步伐。这次，在两年前习近平总书记视察北京并发表重要讲话的鼓舞和中央加强顶层设计、全面系统规划下，北京将通州确定为市的行政副中心。与此同时，党中央从国家战略层面动员中央部门、部队单位和兄弟省市共同行动，给予重大政策支持，进一步增强了北京市建设副中心的信心。北京市委十一届七次全会，决定将市委、人大、政府、政协四大机构疏解出去，到2017年，市属行政事业单位整体或部分迁入工作将取得实质性进展，远期将带动约40万人疏解至通州，到“十三五”结束，通州行政副中心建设取得决定性的成果，为北京形成多中心发展的格局奠定基础。

从巴黎、首尔、东京等国际大都市发展来看，副中心建设的确是化解“大城市病”的良方。通州副中心建设，对于北京来说是一场硬仗，它不仅仅是一个新城的建设，更重要的是它将承担缓解主城区压力的重任。因此，通州副中心必须具有“职、住一体”的“反磁力”。如果达不到这样的标准，迁出机构和单位的员工家庭仍然留在中心城区，行政副中心不过就是远离市中心的办公区，而不是功能相对独立的新城，如果迁出单位的员工的家庭虽然迁到通州，但员工的家庭成员仍然要到中心城区就业、上学，京通通道上的交通压力将更加不堪重负。加之，与通州一河之隔的河北燕郊镇，在市场机制驱动下，已经形成了一个超过北京的任一个远郊新城的 60万人口城市，在那里居住了海量每天往返于京燕之间在北京就业的人口，目前两地之间的通勤已经使京通通道拥挤不堪，如果不加以解决，副中心建设将举步维艰。因此，通州副中心建设对北京的城市建设和管理部门来说，无疑是一个巨大的挑战，必须解决以上难题，建成产城融合、职住均衡、宜居宜业的新城。

从城市发展品质来看，通过治理城市病，为把首都建成国际一流和谐宜居之都奠定坚实的基础。

2014年2月习近平总书记考察北京时，对北京寄以厚望，要求“努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”。对照总书记的要求和期望，王安顺市长在2015年《政府工作报告》中坦率承认， “建设国际一流和谐宜居之都，北京市正在做，目前北京的确不是宜居之都”。就北京目前的情况来看，城市拥挤、资源紧缺，环境容量已经顶到“天花板”了。人口规模调控难度不断加大，资源环境约束日趋紧绷，大气污染、交通拥堵治理都需要付出长期艰苦的努力。虽然这些年我们采取了一些措施，但思路过于狭窄、手段乏力、难以实现根本性的突破。尤其是涉及到人口、资源、环境方面的问题，仅靠北京自身的力量是难以解决的。这次“十三五”规划，中央要求北京，依据京津冀协同发展规划纲要，把“城市病”问题放在京津冀这样一个大的空间中来解决。北京地域空间有限，资源有限，要把解决北京的问题纳入到京津冀和环渤海地区的战略空间加以考量，才能打通发展的大动脉，用“大空间”解决“小空间”难以解决的问题。

推进京津冀协同发展，中央确定交通一体化、产业对接协作、生态环境保护作为三个率先突破的重点领域，更为北京全力治理“城市病”，破解城市发展难题提供了广大的区域空间和基础性条件。可以相信，在十三五期间，依托京津冀甚至更加广阔的空间，北京通过对非首都功能的疏解和再布局，对环境资源进行统筹治理，必将会探索出人口经济密集地区优化开发的有效模式，走出一条中国特色解决“城市病”难题的科学之路。

目标已经确定，基础必须打好，“十三五”必将是北京城市发展“凤凰涅槃、浴火重生”的五年。

（作者曾宪植系中共北京市委党校、 北京行政学院教授）

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