（张 鹏 财政部财政科学研究所研究员）
眼下经济改革的核心，是让供给侧匹配需求侧，而不是坐视供给侧闭门造车。中国的供给保障能力，不是在规模上，而主要是在结构上与需求发生矛盾，这影响了供给和需求之间的有效融合。因此，我们正在大力推进的改革就叫供给侧结构性改革。供给侧结构性改革并非无本之木，而是植根于经济发展实践的务实政策，既符合新常态的规律，又契合“十三五”的矛盾。
一、供给侧结构性改革的缘起
中国能成为“世界工厂”并非偶然。整个产业体系上下联系非常紧密、生产组织富有效率等一系列典型的生产优势支撑中国“问鼎”“世界工厂”。一般认为，中国之所以具有良好的竞争能力，原因在于中国的产业组织方式呈现“中心－外围”模式和经济规模模式两个特征。
（一）“中心－外围”模式
“中心－外围”模式就是一大批具有规划能力、创新能力、市场开拓能力和需求引导能力的大企业（中心企业），基于市场制定一系列创新方向、路径、模式和产品，并把这些产品量化，再交由其他企业（外围企业）进行生产的产业组织模式。外围企业不是依据自主判断进行生产，而是基于中心企业的生产指令和定单开展业务。如此，中心企业和外围企业就确立了关系，并通过产业集群和产业链建设提升契合度。
（二）经济规模模式
随着“中心－外围”模式的铺开，中心企业就会具有经济规模模式的特征。因为都是根据同样的生产指令和定单进行生产，因此消费者从整个产业链中获得的商品、服务和零部件都是标准化的，最好的运用方式就是规模经济，即大规模生产。大规模生产可以降低生产成本，提升产品质量，良好地展示营销渠道和产品形象。这些安排使得中国产品价格更低、质量更好、产品市场形态更加统一，由此形成生产性效率，保证了中国经济的竞争能力。
然而，模仿性消费和重复性投资缺乏效率，容易导致供给与需求的结构性错位。当前，消费越来越重视个性化需求和差异化投资，但生产还在典型的标准化特征上原地踏步，显然不相匹配。尽管需求侧尚需进一步完善，但个性化和多样化的需求却渐成主流。以巩固和追求差异化为核心的投资不断上升，这符合需求侧的发展方向。既然需求侧是符合规律的，调整的重点就该转向供给侧。因此，供给侧的管理和调控，不是要抛开需求，而是要在需求结构发生变化的条件下使供给与需求实现高度契合。
供给侧结构性改革是全面深化改革的重点，是要优化全面深化改革的前后次序，绝非要改变市场配置的决定性地位，也绝非要动摇建设和完善社会主义市场经济体系这一远大发展目标。
从改革的目的来看，要使供给与需求实现最佳匹配，改革的重点内容就不能只是淘汰落后产能、去除过剩产能，而是既要在产能上调整，还要在生产结构、产业结构和产品结构中进行深入调整，也要不断优化和提升生产工艺。因此，2016年推进的供给侧结构性改革只是阶段性构成部分，放眼未来，依然任重道远。
“十三五”时期将针对供给侧结构性问题进行发力，并且使供给侧结构性问题得到有效的解决和应对，甚至可能会实现一定程度的转变，化不利为有利，化阻碍为动力。
二、供给侧结构性改革的总体思路和主要方法
在现代化大生产活动中，需求端之前的所有环节都是供给侧的构成部分。核心构成环节至少包括要素资源环节、价格机制环节、生产制造环节、产业组织环节和市场渠道（准入）环节。进口也属于供给侧环节，其供给侧任务就是使进口商品以更加合理的渠道、更加有效的方式进入市场。
供给侧结构性改革的总体思路就是宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。也就是说，供给侧改革要注重结构性、产出性，还要重视在这个过程中所形成的新机制、新模式、新示范，以及对中国经济的新带动和新驱动。
供给侧结构性改革的主要方法是2015年中央经济工作会议明确提出的“三去一降一补”。“三去”是去产能、去库存、去杠杆；“一降”是降成本；“一补”是补短板。供给侧结构性改革是要实现提高效率、去除臃冗、保持平衡、防范风险的目标，并在此基础上加强民生保障，切实防控风险。
三、供给侧结构性改革的两个支撑面
供给侧结构性改革的两个支撑面，一个是宏观层面的支撑，一个是结构层面的支撑。其中，在结构层面的支撑中又形成了促进供给侧结构性改革的七个着力点。
（一）宏观支撑面
宏观支撑面，指2016年在供给侧的宏观环境当中所要形成的发展和创新。宏观面要符合“宏观政策要稳”的要求。既然要稳，与2015年的宏观政策体系、方向、结构就不要出现过大的变化和调整。2015年是积极的财政政策加稳健的货币政策。所以，积极的财政政策和稳健的货币政策在2016年基本不变，还是这样的政策取向。在政策措施上，也要加大赤字规模，实行减税安排，平衡地方和中央关系，形成更加富有效率、更加开放的市场金融体系。
但是，稳并不代表把2015年的政策体系复制到2016年。2016年经济运存在一系列新问题，要形成一系列更加有效的应对措施，在整体框架和主要取向不变的条件下，对政策力度、政策进度、政策手段之间的结构关系进行深入调整，以满足供给侧结构性改革在宏观层面所提出的要求和支撑需要。
宏观环境主要是财政和金融（货币）两大政策。这两大政策领域表现出重要的支撑性政策和体制创新。
1.增加赤字 2016年，赤字要进一步增加，以GDP的3%作为控制目标。预计2016年GDP总量将略超过70万亿，按照这个标准，2016年拟安排财政赤字是2.18万亿元，比2015年增加5600亿元。其中，中央政府债在1.12万亿的基础上增加到1.4万亿；地方政府债在5000亿的基础上增加到7800亿元。还有一项专项债务，2015年地方专项债券作为一个试点出现，安排了1000亿，2016年在1000亿的基础上增加到4000亿。全年全口径新增债务中，中央财政赤字增加2800亿，地方财政赤字增加2800亿，专项债增加3000亿，合计增加8600亿的债务规模。这个债务规模，既可以有效填补减税带来的财政收入缺口，又可以较好地保证2016年各项财政支出目标的实现。
此外，地方政府债券置换工作还将继续深化。2016年是国务院要求三年化解地方政府债务风险的第二年，预计2016年地方政府债券置换在机制、规模上都将形成一系列创新，地方政府也将正式进入地方政府债券余额管理的新阶段，在余额范围之内由地方政府来决定到底要拿出多少债券来置换。2015年一共置换地方政府债3.2万亿元，通过政府信用的使用，一方面避免抵押资产导致政府债务风险，另一方面大幅降低地方政府债务的融资成本。地方政府对债务还本付息的压力显著减轻，2015年仅仅在利息领域通过地方政府债券置换可以减少2000亿元的利息成本。地方政府债务发行量加大和把抵押性债务转换成信用性债务，都是把政府信用和政府担保进一步纳入金融市场体系的活动。这对当前保持金融市场稳定、防止金融市场异常波动和巩固资产端充裕都具有重大意义。总之，地方政府债务置换工作，一是要化解风险；二是政府要支撑金融市场；三是要为地方政府提供新增资金空间。
赤字规模的扩大，到目前为止还不会发生风险，因为赤字率只有3%，全口径债务余额占GDP的比重也只有40%左右，这两个重要指标在全世界都处于极为安全的区间。当此之时，大幅度运用政府的债务性手段、赤字性手段，可以为减税提供支撑，为企业的发展休养生息提供支撑，同时为稳定经济形势、加大政府的保障力度来提供支撑，同时还将为中国金融市场的发展提供新增的资产端的担保和保障，应该算一件一举多得的事情。
2.全面减税（费） 2016年在全面减税中的“重头戏”就是营业税改征增值税的改革。2016年要全面实施“营改增”，自2016年5月起将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并且将所有企业新增不动产所含的增值税全部纳入抵扣范围。在这个条件下，企业无论进行任何属性的固定资产投资，都将获得增值税抵扣安排和相应保障，要确保所有行业的税负只减不增。当然，“营改增”改革最主要的收益者一方面是服务业，特别是现代服务，获得了市场细分和独立发展的机遇；另一方面，最主要的受益者很有可能不是原来征收营业税的行业，而是原来征收增值税的行业，特别是制造业。“营改增”改革使制造业获得抵扣的空间更大，减税效果更加明显，而制造业作为国之重器，它的发展将为国民经济的发展提供坚实而有效的支撑，为中国经济的转型和效率的提高提供至关重要的推进作用。
取消所有违规设立的政府性基金，要停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等基金的免征范围。此外，2015年针对小微企业取消了18项行政事业性收费，减少了一部分收费，更关键的是减少了程序上的繁琐和麻烦。2016年要将18项行政事业性收费的免征范围从小微企业扩大到所有企业和个人。一方面，使费用清理和减少的效果更加明显，另一方面也为企业在程序化解障碍创造了重要条件。预计营业税增征增值税改革、取消违设立的规政府性基金和18项行政事业性收费免征范围的扩大，这三项安排2016年减轻企业和个人的负担将达到5000亿元。
3.财税体制改革 政府之间的财政关系匹配不合理，就会产生一系列的异化举措，地方政府债务经济的快速累积就与这个问题有一定关系。而且良好有序的财税体制发展将有力促进经济发展和产业提升。
第一，合理确定增值税中央和地方分享比例。随着“营改增”改革的结束，原来增值税“75对25”（中央拿75%，地方拿25%）的分配比例显然已经不合适。而在改革的进程中，为了化解这个矛盾，政府曾采取了一些临时性措施。比如，新纳入“营改增”的行业所缴纳的增值税仍然100%归地方所有的规定也显得过于繁琐，而且很有可能破坏市场的统一性。增值税在管理中就要重视简化、高效和平衡原则。于是，重新合理地确定增值税中央和地方的分享比例，就成为当前至关重要和关键性问题。
第二，把适合作为地方收入的税种下划给地方，在税政管理权限方面给地方适当放权。该改革在2014年已经有所起步，在煤炭资源税改革中，对煤炭资源税的税率制定了2%－10%的空间，用哪一个标准征收，由地方省级政府说了算。在这个条件下，地方税收的管理权限在2016年还将获得一定程度的突破和进展，以更好地调动地方的积极性和适应地方的特殊性。
第三，加大对地方转移支付的规模，但重点是加大一般性转移支付的规模，适当压缩专项转移支付规模，并且推进涉农专项资金整合。2016年一般性转移支付的规模增长达到12.2%，从而带动整个转移支付规模进一步提高和扩张。
4.货币与融资 除了三项财税改革之外，还有两项金融政策。
第一，货币供应量和社会的融资规模。在2016年对于广义货币的M2的增速预计在13%左右。到2015年年末M2的值大致是近140万亿。140万亿乘以13%，大约是17万亿以上的规模，也就是年度新增货币供给在17万亿左右。而从增量来看，GDP增量大约是在6.5%－7%之间，货币增速在13%左右，几乎两倍于GDP增量。从这一点来看，新增货币有两个用途：一方面满足新增加的财富的供给交易的需要、市场流通的需要；另外一方面，也有助于保持存量资产增值和交易抵押处置的需要。所以，对于2016年来讲，这个两倍绝非是多余的，而是非常必要的。既要满足新增价值对流动性的需求，还要满足存量价值对流动性的需要。
社会融资规模的余额要增长13%左右，这个13%主要是用来满足消费融资、固定资产投资融资，还有其他领域融资规模增长的需要13%基本上能够覆盖固定资产投资的需要、贸易的融资需要、消费的融资需要等各个方面，甚至在这个条件下，还会略有一点扩张，略有一点过剩，可以保证在这种融资当中，不会引发利率出现无序而快速的上涨，能够保持利率水平基本稳定的典型特征。
第二，推进金融体制改革。财政体制改革是政府之间的财政关系问题，金融体制改革是金融机构、市场、监管、产品、市场机制之间的关系和联系问题。2016年，金融体制改革将在以下方面取得突破。
一是金融监管体制。要加快改革和完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济的效率，实现金融风险监管全覆盖。
二是扎实推进利率市场化改革。我国已经实现了存款利率和贷款利率市场化，接下来要在市场化改革当中进一步巩固和提升。要继续完善人民币汇率市场化的形成机制，保持人民币汇率在合理均衡的水平上基本稳定。汇率的基本稳定以及汇率的市场化机制的安排，都是符合中国汇率管理需要、人民币国际化需要，以及中国在国际经济和贸易中地位巩固和提升需要。
三是深化国有商业银行和开发性、政策性金融机构的改革，发展民营银行，启动投贷联动的试点。在供给侧结构性改革的压力下，企业要加速折旧，要加速淘汰落后产能，同时又要开展新一轮固定资产投资。在这个过程中，又将产生大量的新增融资需求和债务。于是，企业的融资能力会下滑，资产负债率会上升，杠杆率就会进一步抬升。为了避免风险，缓解一系列的问题所带来的压力，在整个融资安排当中，可以形成一系列创新安排，这个安排就是投贷联动试点的设计。一方面，先通过基金等投资方式获得股权式的资金进入，从而改善企业的财务报表、财务状况，然后再以改善后的财务报表和状况去开展新一轮贷款，获得债权性资金的进入。投和贷两个方面共同发力，增加股权和增加债权资金两个方面的资金供给和保障，满足市场开展供给侧结构性改革所必需的资金环境的需求。
四是要推进多层次资本市场的健康发展，提高直接融资的比重，适时启动“深港通”等一系列制度安排。
五是要在一系列的金融产品上实现突破，包括巨灾保险制度、互联网金融、普惠金融、绿色金融等，还包括全口径外债宏观审慎管理的安排，把企业债务、政府债务、外债偿还、外债成本等问题综合起来进行考虑。
（二）结构支撑面
在2016年政府工作报告中，李克强总理指出：“围绕解决重点领域的突出矛盾和问题，加快破除体制机制障碍，以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率，进一步激发市场活力和社会创造力。”所以供给侧结构性改革是要来解决问题，并且要以效率和质量的提高为目标，要以市场的活力和社会的创造力的提升为方向。围绕着这个目标和方向，围绕着要解决的实际矛盾和问题，可以提炼出形成七个着力点。
1.简政放权 2016年，要继续推进简政放权，实施放管结合、优化服务，向纵深方向发展。继续大力削减行政审批事项，解决放权中的不同步、不协调、不到位的问题。另外，要推进综合行政执法改革，实施企业信用信息的统一归集、依法公示、联合惩戒、社会监督。要大力推行“互联网+”政务服务，使政府部门之间数据共享，减少老百姓去不同部门盖章、不同部门获批、不同部门获得准入的安排，不合理的繁文缛节都要进行大的精简，从而使人民群众少跑腿、好办事、不添堵。同样，也使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。
2.市场准入 要加大市场准入的力度，减少一切不必要的市场准入壁垒。深化上市制度改革，开展证照分离的试点。企业获得营业执照以后，就可以开展经营活动，除非经营活动是有市场准入许可限制的行业，否则无须申领许可证。“证照分离”改革进一步推进，从“先照后证”进入到更加深刻的“证照分离”的环节和领域。要全面公布地方政府的权力清单和责任清单，在部分地区试行市场准入的负面清单制度。要对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格等实行目录清单管理。此外，对于一些重要的领域，包括电力、电信、交通、石油、天然气和市政公用等领域，大幅度放宽准入，允许非公有制经济成分进入这些领域开展经营和竞争。
3.价格机制 要深化价格改革，加强价格监管；要修改和废止有碍发展的行政法规和规范性文件；要创新事中和事后的监管方式，全面推行“双随机、一公开”监管，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公布查处结果。
4.支持创新 第一，强化企业的创新主体地位。落实企业研发费用的加计扣除，完善高新技术企业、科技企业孵化器等税收优惠政策。同样，还要将国家自主创新示范区试点政策推广到全国。在全国建设全面创新改革试验区。要为创新创业提供更加简便而有效的渠道，减少一切不必要的壁垒和程序。
第二，发挥大众创业、万众创新和“互联网+”集众智、汇众力的乘数效应。通过一系列的众创、众包、众扶、众筹的平台创新，通过传统的创新机构和创客创新要素的联合和融合，形成创新要素的最有效的组合方式。
第三，深化科技管理体制改革。扩大创新主体的自主权，减少科研管理当中一切不必要的繁文缛节。更好地来支持和保障创新活动开展，同时形成更加有效的创新激励，对创新团队和创新科研人员，进行税收优惠、分红奖励等一系列鼓励工作。
5.去产、降本、增效 “去产”就是去产能；“降本”就是降成本；“增效”就是增效率。
第一，重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施，积极稳妥处置“僵尸企业”。完善财政、金融等支持政策，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。
第二，采取综合措施，降低企业的交易、物流、财务和用人等成本，推进煤电价格联动等改革试点工作的深入进行。
第三，深入推进“中国制造+互联网”，建设若干国家级制造业创新平台，实施一批智能制造示范项目，启动工业强基、绿色制造、高端装备等重大工程。落实加速折旧政策，组织实施重大技术改造升级工程。
第四，加快现代服务业发展。启动新一轮国家服务业综合改革试点，实施高技术服务业创新工程，大力发展数字创意产业。放宽市场准入，提高生产性服务业专业化、生活性服务业精细化水平。
6.创新产品和渠道基础 创新产品包括很多方面。
第一，提升消费品品质。加快质量安全标准与国际标准接轨，建立商品质量惩罚性赔偿制度。鼓励企业开展个性化定制、柔性化生产，培育精益求精的工匠精神，增品种、提品质、创品牌。第二，建设一批光网城市，推进5万个行政村通光纤，让更多城乡居民享受数字化生活。
7.国有企业改革 在供给侧结构性改革中具有复杂性、综合性和全面性的改革就是国有企业改革。国有企业是国民经济重要的构成部分，也是国民经济主导作用的发挥者，但如果仅仅从这个角度来看待国有企业改革，那就会使国有企业改革的很多顺序和重点安排会出现一定的问题和压力。
国有企业改革要坚持三个属性。第一，国有企业是国民经济的重要构成部分，改革的方向当然是国有企业要在这个重要构成中进一步提升地位和作用。第二，国有企业是市场机制发挥效力的领域，不是市场机制之外的领域，更不是法外领域。国有企业也要遵守市场机制，遵循市场机制，在市场机制的竞争当中去发挥自己的重要构成地位和主导作用的性质和特征来。第三，国有企业是社会资源效率的载体。国有企业不仅占有社会资源并且利用社会资源开展生产，同样还是一个高效率的载体。如果作为资源的载体的国有企业失去效率和效益的话，那么国有企业的改革就要进一步深化和加强，以使其恢复效率、活力，恢复产品和技术的竞争力。
国有企业的三个属性也是我们开展国有企业改革的重要立足点和重要的深化渠道，以及在矛盾控制和解决中的重要原则。根据2016年的政府工作报告，2016年和2017年要以改革促发展，坚决打好国有企业提质增效的攻坚战。要推动国有企业特别是中央企业的结构调整，创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批。要推进股权多元化改革，开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人的制度、混合所有制、员工持股等试点。要深化企业用人制度的改革，探索建立与市场化选任方式相适应的高层次人才和企业经营管理者的薪酬制度。要加快改组组建国有资本投资和运营公司。以管资本为主来推进国有资产管理体制和国有资产管理机构职能转变，为防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。要进一步完善监管体制和监管机制，赋予地方更多国有企业改革的自主权，允许进行差异化的试点改革。另外，要加快剥离国有企业办社会的职能，解决历史遗留问题，让国有企业瘦身健体，增强核心竞争力。
2016年的政府工作报告对当前的问题、未来的发展和正在推进中的改革都作了重要的指示，构建了发展的顶层规划和路线图。我们一定会在2016年的经济发展中取得更加辉煌的成绩，为“十三五”开好局，为中国经济的全面发展，为全面改革的不断深化铸就更加坚实的支撑。
完整报告：http://www.71.cn/2016/0306/868830.shtml
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