（徐奇渊 中国社会科学院世界经济与政治研究所经济发展研究室主任）
2016年是“十三五”规划的开局之年，供给侧结构性改革则是这一时期的一项重点工作。那么，在2016年政府工作报告中，财政政策和货币政策是如何保证供给侧改革与扩大总需求同时发力的？
3%：推动供给侧改革
2015年我国的赤字率达到了2.4%，2016年，赤字率目标被提高到3%，也就是说，2016年的财政赤字率目标比2015年的实际情况要提高0.6个百分点。其实，2015年四季度的财政赤字率到了3.5%。在这种背景下，把2016年财政赤字率的目标提高到3%，就意味着在有一定财政空间灵活度的情况下，2016年的财政赤字率很有可能会超出3%的目标。那么，3%的赤字率意味着什么？
首先，我们进行一下横向比较。2014年美国的财政赤字率超过4%，英国接近6%，日本达到了8.8%。而且，美国在2008年爆发金融危机之后的几年中，财政赤字率一度达到7%左右。因此，从横向上比较，中国3%的赤字率并不是特别高。
关于财政赤字率，我们还可以找到另外两个参照系。第一个参照系就是关于财政赤字率的公约——《马斯特里赫特条约》。该条约的签订就是为了给欧洲国家加入欧元区设定一个门槛和条件。在《马斯特里赫特条约》里规定，一个国家想加入欧元区，它的财政赤字率就不能超过3%。也就是说，3%的财政赤字率是一条警戒线。但实际情况却是，欧洲很多国家的财政赤字率远远高于3%。如果财政赤字率能保持在3%以下，那么这个国家相对来说是处于一个比较安全的状态。
但是，即使2016年我国财政赤字率达到或者接近3%，我们也并不能把全部的注意力都放在这一点上，而是要关注另外两个问题。第一，这些赤字用到什么地方了，会不会带来经济的增长，能不能推动供给侧改革。第二，从长期来看，赤字率会不会回落，从而达到国债余额占GDP比例比较稳定的状态。
其实，从存量上来看，国债余额占GDP的比例是我们更应该关注的财政风险的指标。而国债余额占GDP的比例也有两条警戒线。第一条警戒线也是《马斯特里赫特条约》里面提出来的，国债余额占GDP的比例低于60%的国家才能够加入欧元区。但实际上，现在几乎所有欧元区国家的国债余额占GDP的比例都远远高于60%，甚至达到、超过了百分之百，比如希腊。也就是说，60%这个警戒线对于很多国家来说是不适用的。而中国到目前为止的国债余额占GDP的比例明显要低于60%，可见我们的财政赤字空间还是有的。
第二条警戒线是在金融危机以后，美国学者根据过去800年的金融危机历史总结出的一个经验值，就是国债余额占GDP的比例如果达到90%，经济体就容易陷入增长停滞的状态。实际上，很多发达国家都出现了类似的情况。这些国家的国债余额占GDP的比例都已经在90%附近或者高于90%，它们的财政空间比较小，财政政策的效果也不太明显。
虽然中国的财政赤字空间还是比较大的，但是从宏观审慎和财政稳健的角度来看，3%的赤字率还是适宜的。
与财政赤字相对应的两件事，一个是“松”，一个是“紧”。
首先，财政赤字给我们的联想肯定是“松”。2016年政府工作报告提到的3%的赤字率，意味着2016年财政赤字会比2015年增加5600亿。而这5600亿的赤字主要通过减税来实现。
减税有多种措施，比如，2016年政府工作报告提到的营业税改增值税。在营改增的过程中，要确保所有的行业都实现减税。除此以外，还要对企业和个人所得税进行调整。经过估算，减税幅度会达到5000亿元人民币。也就是说，将近90%的赤字的提高都是通过减税来实现的。
新常态的一个特征就是，政府在去产能的同时，要更多地通过市场来培育新的产业、发现新的市场发展方向。这句话的意思是，在去产能的过程中，政府干预是必要的，可以起到推动作用，但是在发现新兴产业、培植市场发展新方向时，要更多地依靠市场的力量。也就是说，政府就要减少干预。但是，财政政策在需求端要适当地扩大需求，引导企业的投资。这就是说，政府还是要有一些作为的，减税就是一个比较好的选择。一方面，减税能够减少干预；另一方面，减税又能够给企业的投资、生产经营活动带来推动作用。所以，提高赤字率主要通过减税来实现。
关于“紧”，政府工作报告中也提到了，就是要优化财政支出结构。在财政上，一方面，财政收入面临下行压力；另一方面，又要提高财政赤字率，要补短板、要减税。所以就要优化财政支出结构，不必要花的钱就不能花，财政预决算体制的支出体系要公开透明，地方政府的钱要省着花。这也是2016年政府工作报告中特别强调的。
13%：保持总需求稳定
2016年政府工作报告提出，M2（Broadmoney，即广义货币）预期增长13%左右。那么，13%意味着什么？有人猜测，是不是政府要“放水”？关于M2，可以从三个角度来看。
第一，货币政策是宽松还是紧缩，要看外部环境总体的态势。国际金融市场是高流动性、高杠杆、高资产价格、高风险的，外部环境处于资金大进大出、大幅波动的状态，金融资产价格的风险也比较大。因此，我们的货币政策要有一定的灵活空间。
2016年政府工作报告中强调稳健的货币政策要“灵活适度”。与2015年“松紧适度”的货币政策相比，这里的“灵活”是给货币政策提供更多相机抉择的空间，而并是要“放水”。
第二，国内环境。最近，房地产业又有一些动荡。之前，二三线城市的房地产供给过剩，但从2015年下半年开始，一些一线城市的房地产又出现了新的投资热潮。在这个过程中，货币政策如果再“放水”的话，风险就会比较大。所以，在当前的国内环境下，货币政策不宜“放水”过多。
第三，外汇市场上的人民币汇率有一个政策目标。2016年政府工作报告提到，一方面要推进人民币汇率制度的改革，另一方面也要使人民币汇率在均衡水平保持基本稳定。如果要保持汇率水平稳定，就意味着国内的汇率政策也要保持相对稳定，如果降息太多或者基础货币投放太多，外汇市场上人民币的汇率就会有一定的波动。
但是反过来，“灵活”也意味着要与其他政策进行配合。比如，与财政政策的配合、与供给侧改革的配合等。
首先，供给侧改革需要有一个适度扩大需求的背景，需要一个总需求比较合宜的环境。那么，货币政策在供给侧改革的背景中，就扮演了一个保持物价稳定、保持总需求稳定的角色。比如，通过一些金融信贷政策加速企业的“去杠杆”，或减少“高杠杆”带来的压力。
其次是货币政策和财政政策的组合搭配问题。提高赤字率的同时，如果财政收入不能覆盖支出，就需要发更多的国债，而发行国债就意味着可能会提高整个金融市场的收益率水平。所以，货币政策需要跟随调整，要有一个相机抉择政策的组合搭配。
那么，在确定要提高赤字率的背景下，货币政策就要根据财政赤字的情况和新增国债发行的情况来调节金融市场的流动性，保证金融市场收益率稳定在一定水平。
需求管理和供给侧改革结合在一起
2016年政府工作报告里有一些新的思路，就是把需求管理和供给侧改革结合在一起，主要有以下三个方面的内容。
第一，通过适当扩大总需求，给供给侧改革托底。
供给侧改革主要是做减法，去产能、去库存，会导致经济面临下行的压力，因此要适当扩大总需求。关于具体措施，政府工作报告中有非常明确的表述：在适度扩大总需求的同时，突出抓好供给侧结构性改革。
供给侧改革也有一些具体的措施，比如采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施，积极稳妥处置“僵尸企业”。
财政部门如何在适当扩大总需求的同时，推动供给侧改革呢？比如说，完善财政、金融等支持政策，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。采取综合措施，降低企业交易、物流、财务、用能等成本，坚决遏制涉企乱收费行为。
第二，供给和需求可以对接，而且需要对接。
2016年政府工作报告中指出，适度扩大需求总量，积极调整改革需求结构，促进供给需求有效对接、投资消费有机结合、城乡区域协调发展，形成对经济发展稳定而持久的内需支撑。从这个表述里可以看出，供给侧和需求侧的问题是可以结合起来解决的。
以房地产行业为例。现在，特别是在二三线城市，房地产行业出现了比较严重的产能过剩。那么，怎样化解房地产上游行业的产能，同时对房地产行业进行去库存的调整呢？这一点在政府工作报告中就有提及，其工作思路也是结合供给侧改革和需求侧管理这两个方面进行的。
关于房地产的上游行业，比如钢铁、水泥、玻璃等，首先在需求侧上挖掘住房需求，同时，还要在供给侧上去库存。具体的措施是，2016年要改造棚户区住房600万套。这样就会对房地产行业的上游产业产生一些需求，对他们的产能就会有一定的影响。
除了房地产的上游行业，又该怎样去掉二三线城市房地产的库存呢？政府工作报告中提到，要通过税收、信贷政策来支持居民的刚需和改善性住房需求，并“建立租购并举的住房制度，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应”。这个例子就非常明显地说明，我们可以通过租购并举等公房政策来消化房地产的库存。另一方面，我们也能够同时满足居民住房的刚需以及改善性住房需求，这就把供给面的去库存和需求面的改善性住房，以及住房刚需进行了对接，也就是供给和需求的有效对接。
第三，有重点地找到供给侧和需求侧的结合点。
供给侧和需求侧的结合点，就是投资，尤其是对短板部门的投资。
从短期来看，投资是一个需求。消费、投资和出口是拉动经济增长的“三驾马车”，所以，投资在短期内是一个非常重要的需求。从长期来看，投资又是一个供给。因为新的投资会形成新的生产能力。所以说，投资就是短期的供给管理和长期的供给侧改革之间的结合点。
从需求侧来看，短期内如果进行了大量的投资，就可以实现稳增长的目标。从供给侧来看，如果投资能够对现有的产业结构产生一定的调整效果，那么就可以起到供给侧改革结构调整的目的。然而，什么样的投资能够达到这样的目的呢？就是补短板的投资。供给侧改革大部分都是在做“减法”——去产能、去库存、去杠杆、降成本，但是同时也要补短板。补短板就是做“加法”，也就是说要找到一些投资的机会。
我国在基础设施、民生设施领域还有很多短板，这些短板就是投资机会。比如说，进行铁路投资、公路投资，建设重大水利工程，建设水电核电、特高压输电、智能电网、油气管网、城市轨道交通等重大项目。从短期来看，这些项目都能够实现稳增长，并且为需求侧提供比较合适的环境。从长期来看，它又能够改善供给侧的结构。所以说，供给和需求有很多的结合点，这两者并不是矛盾的。我们在强调供给侧改革的同时，也要找到它与需求侧相一致的地方，这样才能够保证实现经济的稳定和持续增长。
本文摘自宣讲家网独家报告《从供给侧与需求端看2016年政府工作思路》。原报告相关链接如下：
