■中国奇迹之谜：五年规划

中国的发展之路，无论是从历史比较看，还是从国际比较看，都是独一无二的。从新中国建立之后，中国迅速从一个积贫积弱的国家发展成一个具有比较独立、完整工业体系、国民经济体系、现代教育科技体系的现代大国，基于前30年的基础，改革开放之后，中国进入经济起飞阶段，更是塑造了全球经济史上独特的经济增长奇迹，从世界第十大经济体成为第二大经济体，从世界第29位贸易体成为第一大贸易体。

在中国发展奇迹背后，实质是中国国家治理体系与治理能力不断改进、不断现代化的具体体现。而国家五年规划是中国最重要的国家治理能力之一，其具有阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，推进中央政府履行宏观调控职责、地方政府履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的重要作用。可以这样认为，五年规划是中国国家治理能力独有优势的集中体现。与西方国家相比，中国的五年规划是一种不同于单一市场经济思维的特有发展方式，而与前苏东国家实行计划经济体制的不同之处，在于中国不断改革、勇于创新、独特的五年规划，显示了极大的生命力和特有的制度优势，已经为世界所关注、所惊叹。

■五年规划的制度变迁

中国经济社会发展的过程就是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑互动、变革、适应、创新的过程，其中五年规划的制度创新及变迁主动适应并推动了中国生产力的发展、经济基础的夯实。这是一个学习、实践、试错和创新过程，不仅提高了国家治理能力，也明显改善了国家治理绩效。

五年规划的实质是国家通过国家治理能力对未来发展的重大目标进行制定，推进和完成的过程。从既往12个五年计划（规划）的历程来看，中国的五年计划或规划呈现治理目标和指标完成率不断提高的趋势。我们通过目标一致法对五年规划进行专业化定量研究，可以发现从“十五”计划到“十二五”规划，中国的五年治理目标完成率不断提高，“十五”计划目标完成率为64.3%，其中经济结构、节能环保指标均未实现；“十一五”规划达到86.4%，其中经济结构、研发投入指标均未实现，但节能减排质保均完成；“十二五”规划首次达到了96%，24个量化指标当中，仅有一个指标研发投入占GDP比重没有达到预期目标，这充分体现了中国国家治理能力和五年规划的成功。

五年规划对国民经济社会发展的影响也呈现更加全面，更加科学的趋势。在“六五”计划时期，五年计划的目标还主要集中在经济发展领域，约占60%以上，所设定的主要目标和指标大部分为工农业各主要生产产品，而且还是指令性计划指标。而随着中国国家治理的不断深化，五年规划的目标也发生了重大变革，从“八五”计划开始，五年计划从“国民经济五年计划”改名为“国民经济和社会发展五年计划”，治理目标中工农业产量指标大幅减少，宏观经济社会指标迅速增加，特别是治理目标开始涉及社会发展、文化发展和资源环境等多个领域。而“十一五”规划进一步明确了五年规划的定位和治理目标，五年规划治理目标已经从单纯的经济发展领域变为经济发展、科技教育、资源环境和人民生活等四大领域。其中社会发展、科教发展和资源环境指标所在比例不断上升，采用了约束性指标制度，将地方政府需要履行的基本职能，如公共服务、社会管理、市场监管、环境保护等治理目标纳入到绩效考核之中，这充分体现了五年规划在治理手段上的进步。而从五年规划的实施过程来看，也确实在各个方面推动了整个国家经济社会发展的转型，以资源环境为例，在“十一五”规划将资源环境纳入到约束性指标之后，中国的主要污染物排放总量先后在2006-2007年期间达到历史最高点，在人均GDP相对较低的阶段就实现了污染物排放总量的下降，在环境治理领域率先实现了绿色发展。

■五年规划的独特机制

五年规划成功的核心原因在于中国具有一套独特的国家治理机制，而中国治理机制的优势也集中体现在五年规划之中，主要体现为独特的三大机制：决策机制、执行机制及评估机制。

从五年规划的决策机制来看，已经形成了集思广益的科学决策机制，决策方式不断民主化、科学化和制度化。目前，五年规划的决策机制不仅形成了中央政治局常委会、中央政治局会议、中央委员会全体会议（如五中全会）先后讨论，全国政协等方面调查研究、政治协商民主参与，全国人大最终审议通过和决定的制度化过程，而且在五年规划的编制当中也形成了包括前期调研学习，中期论证建议，后期征求修改三个时期，十一个步骤的编制过程，参与咨询和建议的主体包括各民主党派和全国工商联以及各人民团体、具有专业背景的专家、学者，还通过群众征文方式充分征集群众的建言献策，充分体现了五年规划的集思广益，使得规划的决策范围不断扩大，决策咨询参与主体不断多元，编制质量不断提高。这是一个集思广益、形成共识、科学设计、民主决策、依法通过的过程。

从五年规划的执行机制来看，五年规划的执行权责更加平衡，目标分类更加合理，从“十一五”规划开始，中央政府和地方政府逐步形成一套更加良性、可预期的互动体制，中央政府的五年规划和地方政府的五年规划实现了全面衔接与对口衔接。中央通过专项规划和修订地方政府五年规划等方式引导和推动地方政府理解和执行国家目标，同时也通过目标分解和责任考核约束性手段迫使地方政府完成其自身积极性较低的治理目标。这也在充分调动地方积极性的同时，也保障了国家目标的全面实现。

从五年规划的评估机制来看，五年规划的评估逐步实现了程序制度化，主体多元化，结果应用化。从2003年开始，国家计划委员会首次提出进行“十五”计划中期评估，这是第一次由国家层面组织的全面评估，不过还属于内部评估、自我评估。其后这一做法形成惯例，中央和地方政府在规划中期和末期都会进行全面评估。在“十一五”规划中，首次引入了第三方中期评估并由全国人大常务会审议的正规制度，由独立第三方评估，相关评估报告已经成为五年规划执行和决策的重要参考，这充分显示了五年规划评估制度的不断成熟和进步。

■中国特色的“两手合力论”

中国五年规划，顾名思义是“国民经济和社会发展”国家规划，其本质是关于“以人为本”的人民全面发展规划。五年规划的实施有力地推动了中国经济社会的发展和人民福祉的增进。从党中央、国务院制定和实施的五年计划或规划的历史过程看，五年规划也先后经历了不断创新、不断丰富的过程，并且在中国国家治理现代化中发挥了越来越重要的作用。

中国的五年规划在不断摸索中前进，成功走出了一条中国特色的国家治理之路，就在于正确认识和处理政府与市场这对基本矛盾。政府和市场既是矛盾的对立体，也是一致的统一体；在不同的制度安排下，两者间相互作用会产生不同的结果。在社会主义市场经济体制下，我们可以探索出独特的“两手合力论”，即政府之手与市场之手“两手都要抓”，两手并用、形成合力；“两手都要硬”，硬而不僵；“两手都要活”，活而不乱，从而保证了中国经济社会的协调发展、科学发展和可持续发展。而在这一过程之中，也充分体现了中国国家治理能力的科学化和国家治理机制的制度化，可以说五年规划的发展之路就是中国国家治理的发展之路，是中国经济社会的发展之路，是东方巨人的崛起之路。

（作者系清华大学国情研究院院长）