小微企业为获取更多资金融通，除向商业银行等金融机构融资外更多地寻觅快捷、手续简便的民间资金，愿意承受高昂的贷款利率，对某发展在一定程度上起到了积极作用，但当前借贷乱象依然严重，已经潜伏着巨大的金融风险。如何使民间借贷真正成为国家金融有益和必要的补充，促进其良性健康发展，需要慎重研究，积极稳妥治理。因此应对民间借贷立法明确加以规范，积极探寻有效的合法化路径，并将其纳入统一金融监管的范畴，建立多层次的监管体系和适当的监管模式，以防范和化解金融风险。民间借贷既包括直接融资类型的活动，也包括保障性质的互济互助，还包括金融中介活动。民间借贷的发展程度并不相同，不同地区对资金的需求也有所差别。因此，在银行利率没有完全市场化的背景下，对民间借贷的管理要以政策疏导与业务规范相结合，采取过渡性的制度管理措施。

民间借贷没有随着经济现代化和金融自由化而自动消亡，在一些国家和地区，正规金融部门依然不能完全满足企业和家庭的融资需求，社会对各种形式的民间融资仍然存在着强烈的需求。因此允许民间借贷存在有助于改善资金配置的效率，促进企业投资和经济发展。虽然民间借贷大部分情况下在体制外运营，但政府仍然可以通过立法将其纳入监管范围，并对其运营实施监管，或者引导其发展成为正规金融的一部分，在保持信息和成本优势的基础上为中小企业和家庭用户的投融资提供支持。

如何建立科学的监管体系，已成为民间借贷监管制度创新的一个关键问题。根据民间借贷及我国金融监管体系的特点，政府将民间借贷纳入有组织的正式监管体系后，必须改善民间借贷监管制度，构建一个正式监管与自律监管相结合的多层次民间金融监管体系和恰当的监管模式。

建立多层次的监管体系

确定正式监管机构、职权及程序。监管体系是监管制度的核心，尤其在民间借贷合法化之后，法律首先应当明确规定民间借贷交易的政府监管机构，明确政府监管机构的监管地位、权限、原则和基本方式等。另外，由于民间借贷建立在血缘、地缘和业缘的基础上，主要为本地区中小企业和城乡居民承担融资功能，其主要业务集中于存款、贷款等传统性业务，带有明显的区域性。因此民间借贷监管制度创新的首要问题是明确规定监管机构，以及监管机构的监管职权和程序，建立民间借贷监管体系，真正将民间借贷纳入依法监管和法律保障体制。

建立并发挥民间金融行业协会的自律功能。在我国广大农村，正式监管机构和制度难以有效监管大量民间自发的借贷，自律组织依托农村特殊的经济社会结构，可以发挥重要的自律功能。为了实现制度体系的整体功能，民间借贷自律组织必须依法接受政府监管部门的指导。

建立合规监管与风险监管相结合的模式。由于民间借贷具有诸多风险，对民间借贷的监管应当采用合规监管与风险监管相结合的模式。合规性监管要求监管部门严格依法监管民间借贷的合规性。

在加强合规性监管的同时，监管当局应对民间金融机构实施风险监管，在日常监管中及时了解民间金融机构的财务状况和风险状况，通过现场检查对民间金融机构的资本充足率、风险管理情况、资产质量、盈利能力、流动性状况及时进行风险评级，并根据评级结果对其进行风险分类。

完善民间借贷的准入制度

市场准入限制是维护金融安全和稳定的有效措施，法律应当规定民间借贷机构的市场准入的具体标准和程序，实现民间金融机构准入、资本准入、业务准入以及人员准入的制度创新。

规定适当的资本准入数量与结构。以社区银行为代表的民间融资机构具有区域性特征，为了维护民间金融机构的独立地位，真正建立多层次和多元化的金融市场，民间融资机构的资本金应当全部来自所在地区的中小企业或自然人。根据组织形式的不同，民间金融机构的最低出资额应该有所不同。采用登记制进入信贷市场的民间金融实体，只要符合本地区监管部门规定的最低资本限额，即可进入信贷市场并开展业务。同时，无论是改造还是新建社区金融机构，都要注意股本结构的多元化和均衡性，以防止其被某企业或某个人所控制，从而使金融机构成为某个企业或某个人的附属机构，形成过多的关联贷款，加大金融风险。

明确必要的业务准入范围与种类。民间借贷合法化的目标是为本地区的中小企业、农户和居民服务，而且民间金融机构设立初期的经营规模较小，信用级别较低，因此，无论是股份制的社区借贷机构、合作借贷机构，还是其他形式的民间金融机构，其业务范围应当主要集中于贷款、代理收付款、代理买卖国债等传统业务，应当严格限制甚至禁止其从事发行金融债券、银行业同业拆借、外汇买卖、发行信用卡、理财、资产证券化以及其他金融衍生产品的经营，规定乡村银行可以开展转贷国内及国际金融组织资金，获得利差收入，但不得搞银行结算业务，不得设立金库，也不得吸收社会存款。

突出民间借贷监管的重点

由于民间借贷尤其广大农村的民间借贷具有分散性特点，不可能对其进行全面监管，因此，在创新民间借贷的监管制度时，应当根据民间借贷的特点，突出监管的重点，具体包括以下几点。

切实强化信用风险管理。良好的信贷法律制度和政策是防范金融风险的保障，监管当局应当对民间金融机构的信贷业务范围以及信贷发放、管理和回收的方式做出整体性的规定，如规定信贷的整体限额和各个类别贷款的限额。整体贷款限额可以通过规定资产负债率、贷款与资产比率等指标加以控制。各个类别贷款的限额可通过规定房地产贷款、商业贷款、农户贷款等占总体贷款的比重加以控制，同时应规定民间金融机构的风险集中度。从风险控制的角度看，法律应当特别规定单个客户集中度、地域集中度、行业集中度，有效防范信贷集中的风险。

强化流动性风险管理。由于民间金融机构的资本金规模较小，信用级别较低，难以通过发行金融债券以及同业拆借筹集资金，贷款的资金来源主要依赖存款，因此，流动性风险比正规金融机构的大。为了保障减少民间金融机构的流动性风险，相关法律应当强化民间金融机构的流动性风险管理。

重视资本充足率管理。民间金融机构的信用评级较低，筹资能力较弱，贷款地域比较集中，信贷集中度较高，面对的中小企业、农户、居民等信贷客户支付能力有限，流动性风险和支付风险也较大。因此，民间金融机构的资本充足率不应低于10%，其中核心资本充足率不应低于6%。若其资本充足率低于此标准，达到了警戒线就必须退出。

加强关联交易监管。控制贷款风险问题是关系到民间借贷的一个关键问题。实证研究证明，过度关联贷款等内部滥用导致的不良资产是形成金融危机的原因之一，在危机中倒闭的金融机构大都存在严重的内部滥用问题。如果关联贷款比例太大，民间机构更容易成为关系人的资金运作平台，一旦关联贷款无法偿还，民间金融机构就会面临巨大的经营风险，甚至存在倒闭的可能。因此，应当针对民间借贷的特点，制定民间金融机构关联交易的认定标准、审核办法和程序，禁止关联交易的类型以及从事关联交易的处罚等。民间金融机构对持股比例超过5％的大股东的贷款应控制在其出资额的合理比例内。监管部门应严格监管民间金融机构发放关联贷款的比例，并要求民间金融机构加强对关联交易的信息披露。

建立民间借贷规范化的制度。许多民间借贷发生在较小的社区内，借贷双方彼此相互了解，一般只有一张简单的借条而没有详细的贷款契约，贷款期限和付息时间更是以口头约定为主，极不规范。因此，政府应保证民间借贷的契约自由与契约权益，提高人们交易中预期的确定性。

建立市场化的民间借贷机构退出机制

在促进民间借贷合法化的同时，必须建立市场化的退出制度。市场化的退出机制不仅有利于加强民间金融机构的内部治理，形成对股东的有效激励和约束机制，也有利于普通存款人了解和判断民间金融机构存在的风险，激励他们主动监督民间金融机构的经营行为，充分发挥市场约束机制的功能。在相关法律制度修改和完善中，重点解决以下几个问题。

制定退出的标准。为了增强可操作性，应当制定或修改相关的法律，明确规定民间金融机构的退出标准。关于民间金融机构退出的标准，由于民间金融机构的风险不仅表现为信贷风险，还表现为非信贷资产风险、利率风险、操作风险等方面，如果只采用不良贷款率衡量风险，难以准确反映民间金融机构所面临的全部风险和可能遭受的损失，考虑到我国目前的市场条件、监管水平以及法律环境等多方面的因素，选择资本充足率标准更适合我国现阶段的实际情况。同时，在制定民间金融机构的退出标准时，仍需要制定配套的民间金融机构多级预警指标体系，包括采取整改措施的条件、警告的条件以及退出的条件。

完善退出的审批程序。民间金融机构退出市场时应当避免行政手段的不当干预，退出的审批程序可以包括预警、初审、听证、终审等阶段。负责监管民间金融机构的部门对其实施日常监管，根据法律规定的预警指标体系，对民间金融机构进行预警，通过与被监管机构共同召开会议，提出相应的监管整改措施。如果某个民间金融机构达到市场退出的标准，则必须做出关闭该机构的监管决定。

纳入存款保险体系。我国刚刚建立银行存款保险制度，过去一直由国家承担隐性担保。在处理非法集资活动中政府事实上承担了存款保险人的角色。但随着民间金融机构获得合法地位，金融市场进一步开放，所有制和产权更加多元化，存款保险制度对金融业的发展尤其对民间金融机构的发展将发挥关键性的作用。