编者的话
在近日中央全面深化改革领导小组第二十四次会议上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平强调推进供给侧结构性改革，提出“要加快国有企业、财税金融、价格体制、农业农村、对外开放、社会保障、生态文明等领域基础性改革，关键性改革举措要抓紧推出”。
今年是“十三五”开局之年，也是深化财税体制改革进程中的第三年，“十三五”规划纲要提出“加快财税体制改革”，预示着我国财税体制改革将全面进入快车道。
正如有学者指出，“深化财税等基础性领域改革，是因为它能带动其他领域改革，最高层频频强调加快财税等改革，将有利于推进这些领域改革。”
按照2020年基本建立现代财政制度的时间表来判断，整个“十三五”时期是深化财税体制改革的关键时期，一些重大的改革措施必须在这一时期出台并落实，如何才能如期完成党的十八届三中全会关于深化财税体制改革的战略部署，实现“十三五”规划纲要中“加快财税体制改革”的要求？
特邀北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心林双林主任以及中国社会科学院财经战略研究院张德勇研究员进行解读。
深化财税体制改革重在落实
张德勇（中国社会科学院财经战略研究院研究员）
■今年5月1日起营改增全面覆盖建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四大行业，这是我国税收体系自1994年财税体制改革以来的一次重大变化，也将因带动央地政府间财政关系调整而使我国整个财税体制发生根本性变化，是朝着建立健全现代财政制度迈出的重要一步。
今年是“十三五”开局之年，也是深化财税体制改革进程中的第三年，“十三五”规划纲要提出“加快财税体制改革”，预示着我国财税体制改革将全面进入快车道。
正视改革任务的重要性和艰巨性
盘点2014年以来的财税体制改革，可以这样概括：预算改革取得实质性进展，税制改革实现重点突破，央地政府间财政关系调整正在积极谋划。在预算改革方面，以新预算法正式实施为标志，推进中期财政规划管理、建立跨年度预算平衡机制、规范地方政府债务管理等，都有了明显进展。在税制改革方面，营改增全面落地，使税制改革走出关键一步，而从今年7月1日起实施的资源税从价计征改革及水资源税改革试点，又给税制改革增添了新的亮点。不过，在央地政府间财政关系调整方面，虽然营改增后增值税收入在中央与地方之间进行五五分成，在过渡时期有助于理顺中央和地方利益划分，调动地方参与改革的积极性，但总体而言，因税制改革以及事权和支出责任划分尚未完全到位，所以进展相对滞后。
根据2014年6月中共中央政治局会议通过的《深化财税体制改革总体方案》，这一轮财税体制改革包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三大任务。从路线图来看，按照先预算、后税制、再央地政府间财政关系的顺序有力有效推进改革；从时间表来看，2016年也就是今年，要基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。纵观这一轮财税体制改革，如果站在全局视角不难看出，时间紧、任务重。
其一，如果说1994年财税体制改革是为适应社会主义市场经济体制建立的需要而启动的改革，那么这一轮财税体制改革则是为了匹配推进国家治理体系和治理能力现代化而实施的改革。因此，改革不仅属于经济范畴的，更要为政治、文化、社会和生态文明等各领域建设保驾护航，促进国家治理体系的完善和国家治理能力的提升。正因如此，财政被赋予了国家治理的基础和重要支柱的战略地位，财税体制改革成为国家治理改革的重要组成。事关全局，着眼长远，故而责任重大。
其二，这一轮财税体制改革发生在我国经济进入新常态之际。在新常态下，经济从高速增长转入中高增长，导致近几年我国财政收入增速下滑明显，收支矛盾凸显。虽然财税体制改革通常发生在财政困难时期，但这一轮财税体制改革却发生在经济增速放缓、经济下行压力未有根本性缓解的时候，这与1994年财税体制改革尽管发生在财政困难时期，但经济增速仍为两位数的情形有着明显区别。经济决定财政，在经济增速放缓，下行压力持续存在的形势下，财税体制改革一方面要促进稳增长、调结构，另一方面要按时完成自身的改革，因此将不可避免地承载更大的改革压力。
其三，这一轮财税体制改革相当程度上也是对现行财税体制的修补完善。现行财税体制诞生于1994年，在此后的20多年里不间断地进行调整，若干改革建议也随之应运而生。尽管一些改革建议付诸实施，但也有一些改革建议一直停留在计划或规划阶段。例如，社会各界普遍关心的个人所得税改革、房地产税改革，以及政府间财政关系改革，在多个五年规划（计划）中都有提及，但囿于各种因素，始终未见具体行动。此轮财税体制改革的三大任务中，包含了不少以前的改革难题。要想在短期内攻克多年来累积下来的改革难题，不仅要解一时之弊，更要立足长远的体制重构，改革难度之大就可想而知。
提高改革举措的实效
按照2020年基本建立现代财政制度的时间表来判断，整个“十三五”时期是深化财税体制改革的关键时期，一些重大的改革措施必须在这一时期出台并落实，才能如期完成党的十八届三中全会关于深化财税体制改革的战略部署，实现“十三五”规划纲要中“加快财税体制改革”的要求。如此，既需要有顶层设计和总体规划，也需要有针对性的改革措施，达到宏观部署与微观操作的有机结合。从目前看，预算改革和诸如营改增等的部分税种的改革，较好地实现了上述的结合，而诸如以房地产税为代表的某些税种的改革，特别是央地政府间财政关系的重构，相对缺乏有可操作性的改革方案，改革进度要慢一些。
目前而言，提高改革举措的实效，做到精准发力，才能按照既定的时间表和路线图全面推进财税体制改革。由此，可以考虑从一大原则、两大挑战、三大关系入手，加快财税体制改革。
——一大原则。财税体制改革要落实法治原则。预算法的修订以及房地产税通过立法、个人所得税通过修法来实施改革，较好地体现了全面依法治国的理念。尽管立法周期难免长些，但法治的权威性和严肃性很容易得到社会各界的认同，形成改革共识。根据“十三五”规划纲要中“实现政府活动全面纳入法治轨道”的要求，无论是预算改革、税制改革，还是央地政府间财政关系重构，都应不失时机地践行法治原则，积极创造条件，通过推动立法进程来促进改革。
——两大挑战。一是财税体制改革必须服务于确保全面建成小康社会的战略部署。改革不仅是财税体制的自我完善，更要立足于贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，对加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式发挥积极的推动作用。二是财税体制改革必须助力于稳增长、调结构的经济发展大局。在市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用的基础上，通过自身改革，促进优化资源配置，创新调控机制和手段，推动供给侧结构性改革，支持经济结构提质增效、转型升级，防范和化解财政风险，实现经济的稳定可持续发展。这两项内容无疑都考验着财税体制改革的成效。
——三大关系。财税体制无疑是各方利益分配的一种制度安排，财税体制改革自然就是这种制度安排的调整。在这种利益格局中，政府、企业与个人都是利益相关者，从而形成了政府与企业、政府与个人以及政府内部间的三种利益分配关系。社会资源总量是既定的，如何分配具有高度的技术性和艺术性，避免零和游戏才是可取之道，这样才能激发各方参与改革的积极性。
在政府与企业之间，财税体制改革应侧重于效率，通过改革，要有利于减轻企业税费负担，增强其经营活力，促进创新发展，这应是以营改增为代表的间接税的改革目标。
在政府与个人之间，财税体制改革应侧重于公平，通过改革，加大收入分配的调节力度，缩小社会贫富差距，让社会成员共享改革发展成果，这应是以个人所得税、房地产税为代表的直接税的改革目标。
同时，面对日益高涨的环保意识、资源意识，消费税、资源税、环境保护税都要发挥其应有的作用。
在政府内部之间，既存在横向的政府机构之间的关系，也存在纵向的上级政府与下级政府之间的关系，在这方面，财税体制改革应侧重于如何合理配置财权。在横向财权配置上，要保证财权都归口于财税部门，使财税部门统揽政府收支，避免“财”出多门。在纵向财权配置上，鉴于这是长期以来困扰财税体制改革的“硬骨头”以及目前大税种都是共享税的事实，不妨将增值税、所得税以及消费税等收入贡献大的税种打包在一起，在合理划分中央与地方事权和支出责任的基础上，按统一的分成比例实行中央与地方共享，而将收入规模小、适合地方征收的税种划为地方税，满足地方经济社会发展的实际财力需要。
改革公共财政 兼顾效率与公平
林双林（北大国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任）
■我们应该通过增加公共品的提供，增加政府在教育、医疗和社会福利等方面的支出，来让更多的人享受改革发展的成果，实现社会公平。
20多年来，财政在促进我国基础设施建设和经济快速增长方面发挥了重要作用。然而，新时期又出现贫富差别拉大、环境污染加剧等问题，它们都需要通过改革财政体系来解决。财政改革，一方面要促进经济效率提高，促进经济持续发展；另一方面，要让全体人民享受经济发展带来的成果，要实现社会公平。
我国税制的特征
一是消费型税收构成我国税收的主体。增值税是我国最大税种，2014年，增值税占总税收收入的25.9%，营业税占14.9%，国内消费税（特殊商品）占7.5%，净进口消费税和增值税减去出口增值税退税占2.6%。所有这些税收加总，占税收总收入的50.9%。生产者和经销商把这些税收转嫁到商品和劳务的价格上，高收入者混入低收入者，承受一样的价格和税收。所以，相对于收入，低收入者税率就高于高收入者。
二是累进的个人所得税在税收中比重很小，不少直接税种缺位。2014年，我国个人所得税仅占总税收收入的6.2%，企业所得税占总税收收入的20.7%。据国际货币基金组织统计，2011年，美国个人所得税占总税收收入的份额为48.1%，德国为37.4%，英国为34.6%，法国为29.3%，匈牙利为20.8%，俄罗斯为14.8%。我国没有个人财产税、资本利得税、遗产税、赠与税等直接税，财产税存在于所有发达国家和许多发展中国家。美国财产税收入占总税收收入和占GDP的份额，分别为16.1%和3.1%，法国分别为17.2%和4.6%，英国分别为14.2%和4.2%。
许多研究表明，与个人所得税相比，消费型税收能刺激储蓄和经济增长，即所得等于消费加储蓄，所得税等同于向消费和储蓄二者征税，消费税使得储蓄免于征税，结果将提高储蓄。几十年来，我国的储蓄率和投资率在不断增高。根据《中国统计年鉴》，投资占我国GDP的份额，在1980年为34.8%，1990年为34.0%，2000年为33.9%，2005年为40.5%，2010年为47.2%，2014年为45.9%。
在刺激储蓄的同时，消费税主导的税收体系不鼓励消费。我国的总消费（家庭和政府）支出规模呈现下降趋势，消费总支出占GDP的份额在1980年为65.5%，1990年为63.3%，2000年为63.7%，2005年为54.1%，2010年为49.1%，2014年为51.4%。
我国的税收体系是经济效率导向的，不利于收入再分配。某种意义上，我国现行税制正是许多美国主流经济学家建议该国进行税改的方向，我们在提倡增加直接税（如个人所得税、财产税）的比重，而他们在呼吁减少直接税的比重，增加间接税（如消费性税收）。当然，我们的国情与西方不同，美国的储蓄率很低，中国储蓄率很高；美国所得税占比高，中国消费型税收占比高。
我国财政支出体系的特征
一是财政支出偏向经济建设。改革开放初期我们就意识到，过去在经济建设上支出太多，在人民生活方面欠了账。这些年来，经济建设开支的比例在降低，但相比其他国家仍然很高。据国际货币基金组织统计，2011年，中国政府在经济事务上的支出规模为32.1%，法国为6.3%，德国为7.8%，美国为9.6%，日本为7.2%，新加坡为15.4%，波兰为13.4%，捷克为16.9%。
政府经济建设上的大量支出，促使许多大型的基础设施建成，比如，近20年间，我国建成大量高速公路、高速铁路、地铁、桥梁、机场和港口；最令人惊叹的，莫过于高速公路的快速发展——1990~2011年，我国高速公路里程的年均增长率为24.5%。基础设施建设无疑是中国经济发展的强劲动力。
二是公共消费品提供不足，教育和医疗卫生投资不够。多年来，我们的政府在医疗卫生、社区设施、娱乐、文化等方面的支出较少。据世界银行统计，2014年，医疗健康方面政府支出（其中包括政府主导的医疗保险）占政府总支出的比例，德国为19.6%，新加坡为14.1%，美国为21.3%，日本为20.3%，智利15.9%，捷克为14.9%，泰国23.2%，印度5%，中国为10.4%。近年来，我国政府的教育支出增长很快，2012年占总支出的16.9%，占GDP的4.1%，但仍然低于5%的世界平均水平。
三是公共资源分配有失公平。公共资源在地区间分配不均，在城市和乡村之间分布不均，在不同人群之间也分布不均。在城市化进程中，我们还没有解决好人的城市化问题，大量农民工不能在城里扎下根来，其子女不能正常享受城里儿童一样的义务教育，很多成了留守儿童，出现严重问题。
可见，我国的财政支出体系也是利于经济增长的，而非利于再分配。经济建设主导的财政支出体系，加上长期的扩张性财政政策，使我国投资增加、经济快速增长。
我国财税体系面临的挑战
一是发展经济的任务仍很艰巨。我国经济总量虽已列世界第二，但人均收入还不高，据世界银行统计，2014年，我国人均GDP为7590美元，墨西哥为10325.6美元，俄罗斯为12735.9美元，美国为54629.5美元，新加坡为56284.3美元，挪威为97299.6美元——我国人均收入赶上发达国家还需很长时间，人均财富赶上富国需更长时间。我国的基础设施建设还远远不能满足城市化的需要，这方面包括城市道路、停车设施、燃气管道、供水排水系统、健康运动设施、公共绿地等。发展仍是解决我国所有问题的关键，经济建设仍然是中心，我们的财政体系必须有利于经济发展。
二是贫富差别大。这些年来，我国的基尼系数在增加。据世界银行统计，2010年，中国基尼系数为42.1% ，芬兰为27.7%，日本为32.1%（2008年），印度为33.9%（2009年），波兰为33.2%，印度尼西亚为35.6%，美国为40.5%，俄罗斯为40.9%，墨西哥为47.16%，阿根廷为44.5%。据国家统计局数据，2014年我国基尼系数为46.9%。基尼系数越高，收入越不平等，收入差别过大，会影响低收入人群的生存和发展，也会引发社会不稳定。收入再分配是财政的重要任务之一，发达国家的贫富差别问题都是依靠公共财政来解决的。
如何兼顾效率和公平
财政改革，一方面要促进经济效率提高，促进经济持续发展；另一方面，要让全体人民享受经济发展带来的成果，要实现社会公平。在税制方面，应该加强个人所得税征管，使其发挥调节收入分配的作用。我国个人所得税最高边际税率为45%，比美国的39%和英国的40%还高，所以，我们提高个人所得税在总税收中的份额，必须在扩大税基上下功夫。另外，要增加资源税率，保护资源，提高资源利用效率；设立新的税种，如财产税和资本利得税等。
税制改革短期内很难改变我国税制不累进的状况，既然如此，降低贫富差别、扶助弱势群体、实现社会公平正义的目标，还须通过政府支出体系的改革来完成，它应该从以下几方面入手：
一是提供更多公共产品。我们应该改善公共交通工具和设施、公共卫生设施、公众体育运动设施，增加公园，多植树造林，增加公共绿地，降低环境污染。低收入者更需要公共品，他们大多没有私家车，往往买不起降低和消除污染的用品和设施，买不起环保食品，而政府支出向民生倾斜，实际上是在帮助低收入群体。
二是增加初等教育支出，实行十二年义务教育。教育生产人力资本，人力资本对个人收入的提高、国家经济的增长都很关键。增加政府教育投资，既有利于经济效率，也有利于扶贫。接受初等教育在许多国家都是强制的，不少国家实行十二年义务教育。在美国，从小学到高中毕业，学生不用交学费，不用花书本费，午餐都是政府补助，每天校车接送。受国家十二年免费教育的恩惠后，民众对社会的不满会显著减少。
三是增加医疗保险支出，减轻贫困家庭负担。提高农村合作医疗和城市居民医疗的保险水平，是解决“看病贵”的途径之一。国家应该相应地加大对城乡医疗保险的补贴，帮助低收入者加入医疗保险；另外，应该为无保险的绝对贫困者免费治病。
四是增加社会福利支出，让发展成果惠及弱势群体。比如，可以考虑以现金或购物券形式，增加对低收入者的直接补助。增加一点社会福利，并不会马上使我国变成“福利国家”，这不会影响经济发展，反而会提高整个社会的文明程度。
总之，我国目前的以消费性税收为主体的税制有利于投资和经济增长，但不利于收入再分配，即有利于提高经济效率，不利于公平。我国的财政支出也注重经济建设，对民生重视不够。目前，依靠增加税收的累进程度来调节收入分配，难度较大，因为个人所得税的最高税率已达45%。我们应该通过增加公共品的提供，增加政府在教育、医疗和社会福利等方面的支出，来让更多的人享受改革发展的成果，实现社会公平。
