摘要：强政府、强社会是当代中国推进社会治理现代化的最优目标模式。中国社会治理的现代化不是西方化，而是在始终坚持党的政治领导和以人民为中心的发展观指导之下，在社会体制与制度层面对中国特色社会主义制度的进一步完善。中国社会治理现代化的顶层设计可以围绕“理念-体系-机制-能力”的总体政策框架扎实推进研究与实践。
形成一个与现代市场体系相匹配的现代社会体系，并相应地提供一套与传统农业社会和计划经济时代完全不同的现代治理结构与制度框架，已经构成了当代中国社会发展迈向全新发展阶段的迫切需求。作为国家治理的一个子系统，中国社会治理在“十三五”时期及此后相当长的一段时间内，所要解决的一个核心问题，是如何在新常态条件下通过全面的社会治理创新来实现社会系统的现代化改造，从而内在地支撑国家现代治理体系以及增强国家现代治理能力。
一、目标模式、制度前提与总体框架
中国是一个拥有强政府传统的大国。无论从与自身文化传统相似的、成功实现后发国家赶超的新加坡经验看，还是从与自身大国治理需求相近的美国社会转型经验看，“强政府、强社会”应当确立为当代中国推进社会治理现代化的最优目标模式。换言之，从国家与社会关系的角度看，所谓的社会治理现代化，并不是要削弱中国政府本有的强大自主性、资源动员与社会控制能力，而是通过发挥政府强有力的作用更加倾向地做强、做大社会，使社会成为一个理性自律、自主自立、自助自治的社会。
为了警惕中国社会治理现代化在研究与实践中出现“泛化”、“速成化”、“片面化”、“自由化”等不良倾向，需要明确指出的是，中国社会治理的现代化不是西方化，而是基于对新常态条件下经济社会发展全新治理需求的回应，对中国传统“政社不分”的社会体制以及相应社会管理制度的一种现代化改造。毫无疑问，中国建国以后建立起的、改革开放后不断改革的社会主义制度，本身就是现代制度。中国社会治理现代化是在社会体制和制度层面对中国特色社会主义制度的进一步完善，不是推倒重来，更非中国社会治理制度变革的“休克疗法”。
在整体框架上，中国社会治理现代化的顶层设计应以社会主义制度为前提，主要涉及四个层面：第一个层面是社会治理理念的现代化，即在价值理念上如何理解“何为现代社会”，以及以何种价值理念支撑当代中国推进现代社会建设及其治理？第二个层面是治理体系的现代化，即在社会体制上如何看待国家与社会的结构性关系，并以此规范执政党、政府、社会组织、公众等不同主体的定位建构及其主体间的相互关系？第三个层面是治理机制的现代化，即政府、社会组织与居民等主体之间在社会治理领域如何实现合作共治？第四个层面是治理能力的现代化，即治理主体为贯彻践行现代社会治理理念，以及保障现代社会治理体系和机制有效运转，应具备哪些基础性能力？
二、社会治理理念的现代化
在理念核心上，中国特色社会主义事业的发展实践呼唤和保障社会现代性和人民主体性。中国社会转型的根本性方向是形成一个具有现代性和人民主体性的社会。中国的现代性社会是相对于传统社会而言的，它的主要标志是以“启蒙价值”，即自由、公正、理性为价值支撑，以坚持党的领导下的民主政治、法治社会、市场经济为基本制度框架的现代国家。中国的现代性社会必然是一个具有人民主体性的社会，即“社会”是一个与国家、市场相对应的，以增进人民福祉、促进人的全面发展为发展出发点和落脚点的自主性主体。它的自主性载体是各类社会组织，但推动社会发展的根本力量则是人民。
在理念目标上，社会现代性和人民主体性必然要求实现社会治理的全民共建共享。社会是全体人民的社会，“人人参与、人人尽力、人人享有”的共建共享体现了社会治理现代化的本质属性和根本目标。一方面，由于人民群众是社会的主人，社会建设及其治理就是千百万群众自己的事情，社会的事情要想办好，就必须有全体人民的积极参与和共同建设；另一方面，提高民生水平、实现和谐社会的社会建设及其治理，不是为少数人，而是为全体人民服务，让全体人民共享发展的成果。全民共建共享的理念目标突出了全体中国人民实现社会治理现代化的根本动力所在。
在理念内涵上，全民共建共享必然要求在社会治理方式上实现“法治”、“自治”与“共治”三者的统合。首先，法治是社会治理现代化的根本。法治能够最为广泛地规范社会不同主体的行为，最为理性地协调社会利益关系及其冲突，更能够最为持续地保障现代社会秩序的稳定。其次，自治是社会治理现代化的基石。在社会自治体系中，每一个人都是服务者，同时每一个人也都是服务的接受者，是一种“人人为人人服务”的治理规范体系，但社会自治并不能在一个原子化结构的社会状态下得以实现，它必然要通过组织化的方式来进行。再者，共治是社会治理现代化的路径。日益复杂的现代经济社会生活必然依赖于一个多元主体共同治理体系，要求政府、社会组织、市场组织以及人民群众之间在合作分担治理责任的基础上，协同应对复杂性公共事务，共同从事公共产品的生存与供给。
三、社会治理体系的现代化
首先，转变政府职能是社会治理体系现代化的前提条件。只有政府职能得到清晰而明确地界定并逐步向社会放权，才能激发社会活力，各种形式的社会组织才会有发展和发挥作用的空间，人民群众也才有实现自我治理的可能。这就意味着，政府需要通过培育发展、孵化支持、购买服务等多种机制，大力促进多种形式的社会组织的形成，鼓励公共服务供给方式创新，推动社会组织积极参与到公共服务和社会管理等公共事务中来，从而建构政府与社会组织合作共治的社会治理体系。
其次，落实政社分开是社会治理体系现代化的结构支撑。政社分开是深化政府体制改革并推动社会体制改革的核心，也是全面推进社会建设并实现社会治理现代化的基础性社会结构条件。相较于政府大包大揽的传统社会管理体制，落实政社分开，非但不是削弱政府的公共管理能力，也不是政府“看得见的手”完全退出社会，而是在发挥政府的主导作用之外，能够“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”，从而以一种政府和社会合作共治的治理机制来提升国家治理能力、公共服务供给效率以及公共事务治理效果。
再者，依靠群团组织和基层党组织强化党、政府与社会组织、居民之间的纽带关系和良性互动。通过转变政府职能和落实政社分开以实现国家与社会关系的结构性分离之后，群团组织和基层党组织在沟通党和政府与民间组织、人民群众，以及巩固党和政府执政基础上就起着关键作用。因此，在推进政社分开的现代社会治理体系的过程中，群团组织和基层党组织的纽带功能非但不能减弱，反而要不断增强，从而保障党和政府与日益壮大的人民社会之间的及时有效沟通与协调，扩大政府执政的群众基础，巩固党的执政地位。
四、社会治理机制的现代化
首先，通过建立权责清单制度调整和优化政府的权力运行机制。负面清单、权力清单和责任清单可以确立政府与社会的新关系、新秩序，也是对中国传统政府行政理念的一种根本性变革。若要在“十三五”期间，切实落实政社分开，那么就必须扩大社会事务“负面清单”管理机制的适用范围。在这一清单之外，凡是适合由社会组织和居民自治提供的公共服务和社会事务，均交由社会力量承担，以尽可能培育和增强社会的自主性和自治能力，协同政府实现对社会的良好治理。
其次，通过“赋权”与“赋能”相并举的方式建立现代社会组织的支持、合作与监管机制。建设现代社会组织体制并不是简单地让政府向社会“赋权”后就当“甩手掌柜”，而是要求政府坚持“赋权”与“赋能”相并举的原则，系统地建立一套现代社会组织支持、合作与监管机制。必须要看到，在中国现阶段的社会历史条件下，社会组织的自治是有条件的，无条件的社会自治是对政府的蔑视，也在一定程度上对政府所欲建构的公共秩序的威胁。因此，政府在对社会组织的培育发展予以大力支持的同时，也需要对社会组织建立一套以风险控制为核心的规范监管机制。
再者，通过完善社会政策体系和创新供给方式来强化基本公共服务供给机制。社会政策是推进社会治理现代化的基础，也是增进社会发展质量的制度保障。完善的社会政策体系，可从根本上强化基本公共服务供给能力，从而为培育发展社会成员的自治能力提供必要的社会资源保障。为此，“十三五”期间需要切实增强政府完善社会政策体系的职责，努力提高公共服务供给能力和共享水平。
最后，通过规模性、系统性立法完善法治保障机制。当前我国与社会治理和民生问题紧密相关的社会领域立法仍显薄弱。社会组织管理的“三大条例”的修订工作迟至今日仍未完成和出台，包括“社会组织法”在内的一系列有关保障和改善民生、加强和创新社会管理顶层设计的立法项目也亟需提请全国人大常委会予以制定、修订或审议通过。作为全面推进依法治国战略的重大组成部分，通过规模性、系统性立法为社会治理现代化提供充分的法律体系和法治机制保障，是当前最为迫切的需求。
需要指出的是，社会治理机制没有一成不变的“法宝”，它特别要求因时因地的实践性、过程性和创新性。我国在系统性开展社会治理领域法律体系与政策体系的制定工作之时，应当系统地大力鼓励地方的社会治理创新，并适时总结地方的社会治理改革实践经验，从中吸纳创新智慧。
五、社会治理能力的现代化
首先，不断增强党的政治领导能力。为实现人民当家作主这一根本价值取向，在宏观制度上，党依靠其坚强的政治领导能力，通过人民代表大会的根本政治制度以及法治国家建设，可以充分保障人民依法有序地参与国家和社会公共事务的管理，从而为社会治理现代化提供基础性的制度框架和稳固的治理资源；在微观机制上，党通过总揽全局、协调各方的领导方式方法，可以完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，从而推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。
其次，不断加强全面的常态治理能力。不同的社会状态，适应于不同的法律规制体系，也要求政府具备不同的社会治理能力。政府全面的常态治理能力，主要包括三个层面：第一，社会民权的保护能力。主要体现在促进创业就业和增加个人收入的发展性权利保护与社会保障政府兜底的福利性权利保护两个方面。第二，社会秩序的维护能力。维护社会秩序长期稳定、和谐、平安，需要在法治框架下强基础，建制度。第三，社会矛盾的化解能力。在社会多样化、利益多元化的社会生态当中，对矛盾的压制不是可取之道，关键在于制度化的矛盾化解能力。
再者，不断加强系统的应急管理能力。突发公共事件的发生，会导致社会管理状态发生转移，即从平时管理状态转换为应急管理状态，此时，为应对突发公共事件对国家和人民生命财产所造成的严重社会危害和威胁，常态下的社会治理能力通常是远远不够的，需要依赖于政府系统的应急管理能力。对此，需要着重从以下三个方面着手：第一，切实提高政府应急法律能力；第二，大力加强社会风险预警能力；第三，全面提升公共危机应对能力。
最后，不断强化公共安全与国防安全保障能力。伴随着中国崛起背景下全球治理格局的深刻变革，公共安全与国防安全保障已经成为了社会与国家现代化发展迈向全新阶段所必须得到充分满足的重大需求。在公共安全方面，必须牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，加强全民安全意识教育，健全食品安全、工程安全、交通安全和社会治安等方面的公共安全保障体系。在国家安全方面，必须贯彻总体国家安全观，实施国家安全战略，落实重点领域国家安全政策，完善国家安全审查制度，完善国家安全法治，建立国家安全体系。
【作者简介】
杨宜勇，现任中国宏观经济研究院社会发展研究所所长、二级研究员、博导。国家有突出贡献中青年专家、百千万人才工程国家级人选、国务院政府特殊津贴专家。新加坡连瀛洲纪念奖学金得主。现兼任世界经济论坛（达沃斯）全球议程理事会理事。
曾志敏，中国宏观经济研究院社会发展研究所助理研究员，清华大学博士。
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