“行政区划本身也是一种资源”的论述，是习近平总书记治国理政理念的重要组成部分。深入理解习近平总书记讲话精神，准确把握行政区划是一种资源的内涵并用好这个资源，对于促进国家治理体系和治理能力现代化、推动经济社会和城镇化持续健康发展具有重要意义。

一、行政区划是一种资源

行政区划问题是个大的战略问题。一个国家应当如何划分、分为多少区域、多少层级，一个地方应当管辖多大地域、多少人口，中央政权和地方政权、上级政权和下级政权的职责权限及其相互关系，同一级别不同政权之间管理边界的划分、关系的调处，都要通过行政区划来体现、约束和规范。行政区划设置与国家制度体系、地方经济社会发展速度、行政管理效率以及社会稳定有直接关系。党的十八大以来，习近平总书记发表系列重要讲话，对包括行政区划在内的新形势下党和国家事业发展的一系列重大理论和现实问题做了全新的解读，提出了许多富有创见的新思想新观点新论断新要求。我们应当站在全局高度，在习近平总书记对改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军的全方位部署视角下，学习、领会、认识总书记关于行政区划重要论述。

(一)行政区划是一种资源，表现在合理分区是高效治理的必然要求上。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行力的集中表现。党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于整个中国的社会主义现代化事业具有重大而深远的影响。国家治理体系和治理能力的现代化，首先要求建立起与之相适应的制度体系。行政区划作为国家组织结构的基础形式，是政府治理空间划分和政权设置的法定依据，在国家治理体系和治理能力现代化中占有基础性作用。

行政区划既包括国家为实行行政管理、治理与建设，对一国领土进行的分级划分而形成的区域和地方，也包括在这些区域和地方上设立的行政建制。行政区域和行政建制两者有机结合，共同构成了一个国家的结构体系和基础框架。区域划分和政权设置意味着责权的分配，必然导致国家内部产生不同的管理层级和每个层级不同的管理幅度，层级与幅度作为行政区划的两个核心问题，是决定治理体系和治理能力现代化水平的两个关键因素。层级越多，上下阻碍越大，政令不易畅通，上情不易下达，中央政府也就越难进行有效的行政管理，同时层级的增加会减小管理的幅度，较小的管理幅度会提升上级政府对下级的管理和控制能力，削弱下级政府的自主权。相反，层级越少，越有利于中央的政令畅通，但层级减少又会增加每个层级管理政区的个数，过大的管理幅度会降低上级政权管理下级政权的能力。行政区划是一种资源，首先体现在一个国家如何划分其区域、设置其政权直接决定了这个国家有什么样的治理体系、治理能力和治理水平，这是国家能够健康发展的前提保障。

(二)行政区划是一种资源，表现在良性竞争是健康发展的根本源泉上。习近平总书记强调，改革开放只有进行时，没有完成时。改革开放近40年的实践证明，要想发展就必须向市场放手、向社会放手、向地方放手，充分释放和调动社会各阶层、各方面的积极性;要想发展好就必须发挥好政府作用，坚持有所为、有所不为，着力提高宏观调控和科学管理的水平。当前改革的重点是释放活力、活跃各类生产要素，调动社会各阶层的积极性，关键在于处理好中央和地方、政府和市场、政府和社会、政府层级间的关系，在发挥市场配置资源的决定性作用、社会力量管理社会事务的作用的同时，实现更加科学的宏观调控、更加有效的政府治理。合理的区际间关系，是优化资源配置，释放发展活力，促进良性竞争和经济社会健康发展的重要基础，行政区划作为区域划分的一种手段，在其中发挥重要作用。

行政区划是区域划分，但行政区划绝不是简单的区域分割，更不是行政壁垒。不可否认，行政区域的划分必然带来区域间的竞争。但我们要看到，只有恶性的竞争才会导致区域间行政分割和行政壁垒，阻碍市场作用的发挥，产生重复建设以及资源浪费等一系列问题;良性的竞争则会促进生产要素的合理流动和生产力布局的不断优化，能够更好地激励地方政府通过提高治理水平提升本地区发展能力。习近平总书记说行政区划“用得好是推动区域协同发展的更大优势，用不好则可能成为发展的掣肘”讲的就是这个道理。回顾改革开放以来取得的成就，在中央政府的统一领导部署下，以地方政府为主体、以行政区间良性竞争合作关系为基础的发展模式，是我们改革取得成功的关键，区际间良性竞争一直是促进经济社会发展的基本动力和源泉所在。激发活力和维护稳定一直是行政区划设置中的两大基本课题。运用区划调整这一政策工具，通过有效调节层级与幅度这一对行政区划设置中的基本关系，有利于更好发挥中央政府宏观调控作用，有利于激发地方发展的动力和活力，有利于释放市场和社会的发展潜力。利用好行政区划促进良性竞争这个资源优势，通过合理优化行政区划设置推动完善区域间协调机制、健全市场化运作机制，能够更好地调动各级、各地政府的积极性和主动性，能够更加充分地释放地方发展活力。

(三)行政区划是一种资源，表现在不同发展阶段对行政区划设置的不同要求上。习近平总书记指出，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。一个国家的行政区划体系架构，同样与其发展阶段和发展战略密切相关。我国漫长的封建社会时期，行政区划的中心任务一直是如何维护皇权稳固和中央集权;建国初期，围绕尽快巩固新生政权、恢复社会秩序、促进民族团结、维护边疆稳定，党中央做出了关于建立大行政区、调整合并小乡、实行民族区域自治等行政区划顶层制度设计;五十年代后期，围绕加快向共产主义过渡战略，党中央在全国广泛开展了人民公社化运动，人民公社逐步发展成为政社合一的基层行政区划建制;改革开放以来，围绕以经济建设为中心的战略决策，国家确立了市管县(市)体制，创新了设市设区模式，完善了城镇体系结构，促进了城乡经济社会协调发展，为我国城镇化的快速推进创造了条件。世界各国在经济社会快速变革和工业化、城镇化快速推进的关键阶段，都经历了行政区划的较大规模调整。比如，英国在20世纪70年代的行政体制改革中，适应大都市区发展建立了大伦敦议会和六大都市郡;法国在二战后鉴于省的面积过小，在省之上增加了大区一级建制;日本在明治维新和二战结束后政治体制出现较大调整时，两次大规模推动市町村合并。不同的历史时期、发展阶段和中心工作，对行政区划有着不同的要求。

当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，经济发展进入新常态，各方面制度更趋完善和定型，对优化行政区划设置提出了更多新的、具体的要求。一方面，城镇化持续快速推进要求不断发展创新市镇设置。我国正经历人类历史上最大规模的城镇化进程，但由于行政区划历史传承性强，导致中小城市数量少、发展不足，大中城市规模悬殊、结构不合理等不适应城镇化发展的问题还十分突出。党的十八届三中全会、国家新型城镇化规划(2014-2020年)、“十三五”规划纲要对有序推进县和特大镇设市、不断优化市辖区规模结构提出了具体要求。落实中央要求，有序增设市镇建制、适度调整城市规模、合理优化城市内部管理结构、稳妥创新市镇体制，对于推进城镇化，实现城乡协调发展具有重要意义。另一方面，深化行政体制改革要求进一步优化行政区划规模层级。目前，我国行政层级偏多、政区规模差异过大、管理幅度悬殊的问题还比较普遍。一些地方“大政府小社会”，管理机构臃肿，市场活力难以发挥;一些地方“小政府大社会”，管理能力不足，公共服务出现空白。这些问题既降低了行政管理的效率，也增加了政策落实的阻力，亟需通过合理运用行政区划这个资源工具，优化管理层级、幅度和规模，提升政府管理运行效率和国家治理能力水平。

(四)行政区划是一种资源，最终体现在合理调整区划设置是国家发挥政府宏观调控最直接有效的手段上。习近平总书记强调，加快完善社会主义市场经济体制，必须着力健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系。政府的管理边界由行政区划确定，经济的边界则由市场机制决定，如何认识这两者之间的关系，对于把握行政区划作为一种资源至关重要。经济区划和市场边界的决定因素十分复杂，特别是在当代社会，区域间经济关系瞬息万变，市场边界的变动十分频繁。但一个国家的行政区划基本框架一经确立，常常相对稳定，一般会长期沿袭下来，几十年甚至几百年不变，有的延续上千年。如我国的县制，从春秋战国产生以来有三千年的历史，至今依然是我国基层行政区划的重要组成部分。不过行政区划的稳定也是相对的，是就其基本框架也就是整个体系而言的，对于一个个具体的行政区划建制单元，不可避免的会随着时代变化有所调整、有所变更。这种调整是政治经济形势和国家治理体系发展变化的必然要求，其根本目的是为了适应形势的发展变化，在当前市场经济不断健全的历史背景下，主要是为了适应市场经济的发展变化。行政区划调整是对地方治理体系的根本性变革，伴随行政区划调整而来的是上下级府际关系、政府机构设置、内部管理结构、资源配置方式的重大调整。在市场机制难以发挥作用，特别是行政分割和行政壁垒已经成为制约市场作用发挥的主要因素时，对行政区划进行适时合理的调整，使其适应经济社会发展变化的需要，是国家发挥政府宏观调控最直接和最有效的手段。

二、用好行政区划这个资源

习近平总书记在论述用好行政区划这个资源时指出，要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，由过去的都要求对方为自己做什么，变成大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做。这就要求我们在行政区划这个顶层设计、战略大局问题上，一方面不能有一调了之的心态，要以问题为导向，从全局上着手，推动各领域协同改革，促进各地区融合发展；另一方面也不能固步自封，对于行政区划中制约发展的关键性问题，要有勇气不断革除体制机制弊端，从建立更成熟和持久的社会治理体系着眼加以解决。现阶段要重点做好三方面工作。

(一)把握改革全局，充分发挥行政区划促进区域协同发展的重要作用，着力加强优化行政区划设置顶层设计和制度创新。要从顶层制度设计与改革创新上着手，避免行政区划成为阻碍发展的障碍和壁垒，而是成为促进区域协调发展和良性竞争的资源与手段。一是强化行政区划管理顶层设计。从区域经济社会协调健康发展全局着眼，从解决当前行政区划工作中面临的重点难点问题着手，以优化城镇化布局和城市规模结构形态、深化行政管理体制改革、加快转变政府职能为重点，加强对城镇型政区设置与城镇化发展体制机制、行政区划与政府组织结构、优化行政区划设置与推进国家治理体系和治理能力现代化等顶层设计问题的研究，推动行政区划体制机制改革创新。二是夯实优化行政区划设置工作理论支撑。要进一步健全行政区划理论研究框架，从理论高度总结行政区划调整经验、成效，坚持宏观问题研究与调整个案研究同步推进。一方面，加强战略研究，把握好行政区划与国家改革发展稳定大局的关系，对行政区划改革的方向要有前瞻性的安排;另一方面，加强个案研究，更全面、系统地掌握全国行政区划设置的基本情况，使行政区划设置更好地服务于地方经济社会发展和政府管理能力提升。三是探索开展行政区划战略规划。围绕国家重大发展战略要求，在尊重经济社会和城镇化发展客观规律的基础上，以城市群为抓手，以市镇设置为重点探索开展行政区划战略规划研究和行政区划调整规划预测研究，通过合理的规划预测，适应、引领、规范市镇规模结构调整和布局优化，服务区域协同发展。

(二)突出重点难点，以城镇型政区行政区划调整为主要抓手，加快构建适应新型城镇化要求的行政区划结构体系。要抓住市镇设置这个当前行政区划设置中的关键环节和重点难点，通过调整优化市镇设置，适应、服务和促进国家新型城镇化发展战略的实施。一是根据区域资源环境承载能力、人口产业发展水平与潜力以及国家的宏观政策导向，以中西部地区为重点，规范有序、科学合理地增设中小城市和小城镇。通过市、镇的设置，优化城镇体系规模结构和空间布局，提高城镇设置与区域经济发展和产业布局的契合度，强化中小城市和小城镇特别是中西部地区中小城市和小城镇吸纳农业转移人口的能力和水平，逐步形成区域合作、优势互补、互联互通、协同发展的城镇体系格局，促进城镇化健康可持续发展。二是以促进大中城市转型提质、提升集聚和辐射带动能力为目标，优化大中城市市辖区规模结构。在拓展发展空间，增强大中城市发展活力和对周边地区的辐射带动能力的同时，重点加强结构优化，提升区域中心城市发展质量，增强发展内生动力。三是进一步研究探索城市内部行政层级和行政管理体制创新管理模式。本着改革行政区划体制的精神和精简机构、提高效能、方便群众的原则，根据不同规模城市的管理特点，借鉴目前已在部分城市开展的试点经验，综合运用城市辖区、辖街道、辖社区等多种模式，探索建立更为精简高效的城市内部行政区划体制。

(三)坚持问题导向，致力于提升行政区划管理法治化、规范化、科学化水平，为优化行政区划设置提供制度保障。要从制约优化行政区划设置的体制机制问题入手，大力加强法规、政策、标准体系建设，以法治、规范、科学的方式明确破解难题的途径、方法和手段。一要健全法治。在抓紧修订完善现行行政区划管理方面行政法规的同时，对行政区划法治建设方面的问题进行全面系统梳理，推动从宪法和政府组织法等国家基本法的层面加强行政区划法治建设，为优化行政区划设置提供法律法规保障。二是完善标准。按照中央推进新型城镇化的决策部署，将制定城镇型政区设置标准写入行政法规，抓紧建立健全体系完整、指标合理、层次分明、便于操作的城镇型政区设置标准体系和相关操作指南，规范引导城镇型政区设置。三要严格程序。重点规范申报审核流程，加强区划调整方案论证和社会稳定风险评估，探索建立区划调整专家论证、第三方评估等机制，确保区划调整科学合理、符合改革方向，充分发挥区划调整对区域经济社会和城镇化发展的服务促进和示范引导作用。四要创新思路。根据各地经济社会发展水平、行政管理成本、机构编制约束等因素，在综合运用切块和整建制行政区划调整方式的同时，探索按减少行政层级、扩大管理幅度、缩减机构编制、提高行政效率的“扁平”方式优化行政区划设置，引导地方政府立足当地实际，探索适合自身特点的行政区划体系。

（作者：民政部区划地名司司长、中青一班学员 柳 拯）