党课稿：《〈中华人民共和国监察法实施条例 〉解读》 各位党员干部，大家好，今天由我来跟大家讲授《监察法实施条例》解读。今天 我给大家讲述的内容共三块，第一块内容是《条例》制定的背景及意义，第二块内容 是《条例》的主要内容，第三块内容是《条例》的贯彻执行。 大家知道《监察法实施条例》于2021年9月20号正式颁布实施，它是国家监委制定 的第一部监察法规。 那么学习贯彻《条例》，我们首先要了解《条例》制定的重要意义。 第一个意义，深化国家监察体制改革的重要举措。 深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央领导进行的事关全局的重 大政治体制改革。国家监察体制改革，新设立了监察委员会，实现了对所有行使公权 力的公职人员的监察全覆盖。同时监察委员会与纪委合署办公，监察委员会是政治机 关，具有强烈的政治属性。 那么如何体现监察机关的政治属性？制定《条例》是进一步强化了监察机关的政 治属性，加强了党对纪检监察工作统一领导的必然要求，对于不断完善中国特色国家 监察体制，健全集中统一、权威高效的监察体系将发挥重要作用，这是第一个意义。 第二个意义，推进监察工作规范化、法治化、正规化的有力保证。2019年10月 26日，第十三届全国人大常委会第十四次会议通过《关于国家监委制定监察法规的决 定》，授权国家监委根据宪法和法律制定监察法规。 那么《条例》对国家监察体制改革以来的纪检监察制度进行了全面的系统梳理 ，并与《刑法》《刑事诉讼法》《民法典》《公务员法》《人民检察院刑事诉讼规则 》等国家法律法规以及司法解释做好协调衔接，实现监察工作制度科学化、体系化集 成。同时把实践中的好经验好做法上升为法规规定。 比如《条例》与刑法的衔接，体现在《条例》将刑法中明确的关于贪污贿赂罪以 及其他的职务犯罪罪名纳入监察机关的管辖范围。 再比如《条例》根据刑法有关从宽处罚的规定，对《监察法》第31条、第32条有 关从宽处罚的条款，比如什么是自动投案，什么是立功进行了细化，这个是《条例》 与刑法的衔接。 再比如《条例》与《刑事诉讼法》的衔接，主要体现在证据的衔接，比如监察机 关依法收集的证据，可以在刑事诉讼中作为证据使用。比如《条例》规定，监察机关 依据监察法和条例收集的证据，可以在刑事诉讼中作为证据使用。 《条例》与《民法典》的衔接体现在《条例》对民法典规定的保障当事人合法权 益的有关规定进行了系统的整合，体现了对当事人知情权、财产权的保护等等。这些 表明了《条例》它是一部有助于实现监察工作制度体系化、科学化的一个制度集成 ，这是第二个意义。 第三个意义，解决监察工作中突出问题的现实需要。 随着监察实践的不断丰富发展，需要进一步细化完善《监察法》的规定。《中华 人民共和国监察法》是一部综合性的法律，集组织法、实体法、程序法于一体。监察 法的条款数量比较少，条款抽象性比较强。那么在具体的实施中有一些问题需要进一 步的细化。同时在监察法实施中也出现了一些新情况新问题。比如说监察对象的界定 ，比如说如何实现受贿行贿一起查，比如说监察执法与刑事司法如何有效衔接等等 ，这些都是新情况新问题。 那么《条例》坚持问题导向，依法解决实践中反映出来的突出问题，满足各级监 察机关履职的迫切需要，实现了法规制度的与时俱进，有利于推动新时代纪检监察工 作高质量发展。 第四个意义，加强对监察机关监督制约的内在要求。 纪检监察机关肩负着党和人民重托，必须牢记打铁必须自身硬的政治要求，强化 对纪检监察干部的监督，监督别人的人首先要管好自己，要做遵纪守法的标杆，严格 按照权限、规则、程序开展工作。 谁来监督纪委？面对谁来监督纪委这一重大的问题，这一时代之问，制定《条例 》对这一个时代之问作出了回应。《条例》设专章对监察机关和监察人员的监督这一 章，明确了监察机关的管理、规则、制度。同时《条例》第四章、第五章明确了监察 机关的权力边界、运行程序，而且《条例》还有一章是法律责任，就是对监察机关及 人员违反监察法和条例作出了相应的责任追究规定。这些都体现了监察机关自我监督 的这个主动担当，也体现了《条例》的问题意识，那么有助于严格规范监察权的行使 ，有助于有效监督监察机关和监察人员。 第二块内容，《条例》的主要内容。 《条例》共9章287条，严格遵循和贯彻宪法、《监察法》，体例上与《监察法》 各章逐一对应，总体可以分为三个板块。第一个板块是第一章总则，在总则这一章规 定了《条例》立法的目的、坚持党的全面领导、监察工作总体要求和原则、还有工作 任务。那么总则它是管总的，那么对于分则中的一些问题作出了总的规定。所以我们 学习《条例》，首先要对总则的相关内容做详细认真地学习，学好了总则，那么对于 分则的学习会更容易，而且更有体系性，这是第一板块。 第二板块，从第二章至第八章。那么第二板块的内容主要包括第二章监察机关及 其职责，第三章监察范围和管辖，第四章是监察权限，第五章是监察程序，第六章是 反腐败国际合作，第七章是对监察机关和监察人员的监督，第八章是法律责任。那么 在第二板块也就是《条例》的分则这一块，我们可以看到它主要是规范了监察机关是 什么，监察机关有哪些权限，监察机关的权限如何行使，还有监察机关如何开展反腐 败国际合作。那么最后两张就是第七章和第八章是对监察机关和监察人员违法行使权 利的一个监督制约和责任追究的规定，这是第二板块。 第三板块就是第九章附则。那么这一章主要是规定《条例》的解释机关以及《条 例》的生效日期。我们知道《条例》是2021年9月20号颁布实施的，是颁布实施这一天 就开始生效，所以它的生效的日期是2021年9月20号。这是对《条例》整个内容的一个 简单的梳理。 今天我们主要介绍以下几章的内容，分别是第一章总则，第二章监察机关及其职 责，第三章监察范围和管辖，第四章监察权限，第五章监察程序。 首先我们看一下第一章总则。总则共九条，主要规定了立法目的、坚持党的全面 领导、纪委监委合署办公体制、监察工作总体要求、工作任务、坚持民主集中制、保 障当事人合法权益等。 那么首先我们看一看坚持党对监察工作的全面领导。这是《条例》的第二条做了 规定。那么在这一条里边，首先强调要增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到 “两个维护”。监察机关是政治机关，要做到在坚持“两个维护”方面、坚定“四个 自信”方面要做表率，这样才能够形成更好的示范效应，这是第一个方面的内容，在 第二条强调的。第二方面内容是强调把党的领导贯彻到监察工作各方面和全过程。我 们讲党对监察工作的全面领导，这句话不是空泛的，而是体现在监察工作中的各个方 面。 比如我们后面要讲监察措施的实施，要经过相关的审批程序，这里边就包括有的 措施要报同级党委审批。再比如我们讲监察机关立案、初核、审理、包括处置都需要 经过同级党委的审批，要坚持党的领导，所以党的领导在监察工作方面它是具体的 ，不是抽象的。 那么我们看《条例》把党的全面领导这一根本的政治原则落实落细，实现政治逻 辑和法规逻辑的有机统一。 第一，首先将监察工作的双重领导体制法治化。后面我们会讲监察工作的双重领 导体制的具体内容是什么。第二，监察执法的全流程严格执行请示报告制度。刚刚讲 的监察措施的实施、监察调查、监察审理都应当严格执行请示、报告，既报告过程也 报告结果。第三就是坚持党的管理和监督。对监察机关和人员的监督，就包括党的监 督，而且党对监察机关和人员的监督是排在第一位的，是首要的。 总则的第二个内容就是纪委监委合署办公体制，在《条例》的第三条做了规定。 我们知道监察法第二条明确规定，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制 。何为中国特色，其中最大的一个中国特色就是纪委监委合署办公。那么对《监察法 》第二条、《条例》第三条作出了详细的规定。监察机关与党的纪律监察机关合署办 公，坚持法治思维和法治方式，促进执纪执法贯通、有效衔接司法，实现依纪监督和 依法监察、适用纪律和适用法律有机融合。 第三个内容，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。一体推进不敢腐 、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要 方略。我们知道一体推进不敢腐、不能腐、不想腐这三者并不是三个阶段的划分，三 者是贯通的。一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，现在已经成为新时代全面从严治党 的重要方略。这句话的意思我理解，我们在全面从严治党的全过程中，都应当要体现 一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的理念措施。要将惩治、制度建设教育融为一体 ，一体发力，要将监督融入全面从严治党的全过程。这是对新时代全面从严治党的重 要方略的贯彻和落实。 2021年4月，习近平总书记在广西考察时再次强调，要始终抓好党风廉政建设，使 不敢腐、不能腐、不想腐一体化推进有更多的制度性成果和更大的治理成效。这要求 我们要不断的探索不敢腐、不能腐、不想腐三者如何有机贯通、如何衔接，我们要探 索更好的、更多的体制机制和平台。我们还要通过一体推进“三不”来推进国家治理 体系和治理能力现代化。 那么《条例》为了贯彻一体推进“三不”这一政策方针以及全面从严治党的重大 方略，规定，一是要坚持严的主基调，强化不敢腐的惩戒机制；二是要扎紧织密制度 笼子，不断完善不能腐的防范机制；三是注重教育引导，健全不想腐的自律机制。比 如《条例》分则里面讲了，监察机关对情节轻微的没有造成严重后果的职务违法行为 ，可以开展诫勉、教育、谈话，这些都是第一种行为。这体现了一种教育，体现了不 想腐。再比如监察机关在办理案件之后，应当以案促改、以案促治，推动相关制度的 完善，这个体现的是不能腐的制度建设。当然《条例》大部分内容是对监察机关权限 的行使，那么监察机关权限的行使，赋予监察机关强大的权力，这个是为了实现反腐 败的权威高效，是为了更好的进行腐败的惩治，这当然体现了不敢腐的惩戒这一要求 。 第四，保障监察对象及相关人员合法权益，在《条例》的第七条。为什么我们要 将这个保障监察对象相关人员合法权益作为总则的一个条款来规定，是因为保障监察 对象及相关人员合法权益，是监察法治化、监察文明化的一个重要的体现。 习近平总书记强调，有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职能、行使 职权，保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。总书记在讲话中专门点到了 监察机关，也就是说监察机关在行使权力的时候，要依法保护民事权利不受侵犯、促 进民事关系和谐有序。 这同样也体现了监察工作与民法典的实施密切相关。民法典规定了大量的民事权 利。监察机关作为公权力机关，在行使职权的时候，当然应当要保护民事权利，当事 人合法的民事权利。同时监察机关还要监督其他公权力机关保护当事人的民事权利。 要在执纪执法中尊重保障《民法典》赋予的相关权利。这项权利包括财产权、知情权 等等。 同时《条例》在分则中做了具体的规定，主要体现在以下几个方面。一是对采取 监察措施过程中保障相关涉案人员合法权益作出具体的规定。比如规定在讯问的过程 中，应当保障当事人合理的休息、饮食的权利。在讯问前应当告知被询问人相关的权 利及义务。从宽处罚的法律规定，这个是对知情权的保障。还有在采取留置措施之后 ，要告知被留置人的家属及单位，这是第一个方面。 第二方面是落实党中央关于引导民营经济健康发展的重要精神。要保障民营企业 家合法权益，要引导民营经济健康发展。比如《条例》规定，监察机关在对企业采取 调查的时候，应当依法保障企业的合法权益。比如在对涉企业财产进行搜查扣押的时 候，要不能够影响民营企业正常的经营。实践中对民营企业家采取留置措施，要创造 条件，在保障安全的条件下，依法保障民营企业家能够有效的参与公司的集体决策、 公司的相关的商务活动。这个其实就是避免留置或者说立案审查调查，对民营企业的 发展造成不利影响。 第三个内容就是完善国家赔偿制度。监察法对监察机关相关的国家赔偿做了规定 ，但是不够细化，《条例》在这一方面做了详细的规定。首先规定监察机关如果在履 行职责中损害了当事人的合法权益，符合申请国家赔偿的情形的，那么当事人有权申 请国家赔偿。比如对一个被调查人做了错误的留置，或者最后经调查发现被调查人不 符合留置的条件，做了撤案的规定，那么被调查人及其近亲属有权向国家提出国家赔 偿，这个我认为是《条例》一个最大的亮点。 第五，加强与司法机关的互相配合、制约。 《监察法》第四条第二款规定，监察机关应当与审判机关、监察机关互相配合 ，互相制约。 在《条例》里边具体体现在以下几个方面。一是规定监察机关办理职务犯罪案件 ，应当与人民法院、人民检察院互相配合，互相制约。二是规定监察机关应当与人民 法院、人民检察院在案件管辖、证据审查、案件移送、涉案财物处置等方面加强沟通 协调。三是规定监察机关对于人民法院、人民检察院提出的退回补充调查、排除法证 据、调取同步录音录像、要求调查人员出庭说明情况等意见，依法办理。 那么这里值得注意的是《条例》这次规定，对于人民法院人民检察院提出的调取 同步录音录像，监察机关应当依法办理，这个是对《监察法》有关条款的细化和丰富 。《监察法》规定，监察机关在采取重要的取证措施的时候，应当全程同步录音录像 ，同步录音录像留存备查。那么怎么样留存备查？也就是说录音录像不能够随案移送 ，录音录像又是对证据收集方式以及证据本身的一个很好的呈现载体。同步录音录像 对于证据收集的合法性具有重要的作用。 那么为了体现严格要求，为了更好的证明证据收集的合法性，这一次《条例》规 定对于人民法院、人民检察院提出调取同步录音录像的要求，监察机关应当依法办理 ，这体现了监察法治化的一个精神。 同时这一次《条例》还规定，对于人民法院要求监察调查人员出庭说明情况的 ，监察机关应当依法办理，这个同样也体现了人民法院对监察机关的制约，同时也体 现了监察机关对人民法院相关事项的配合。调查人员出庭说明情况，有助于对监察机 关收集的证据的真实性、合法性和关联性进行证明，是体现了以审判为中心的诉讼制 度改革精神，使这一改革精神在职务犯罪案件办理中的一个具体的体现。 第二章监察机关及职责。第二章共27条，分4节，规定了监察机关的领导体制以及 监督、调查、处置职责。今天我主要介绍以下三个方面的内容，一监察机关双重领导 体制，二监察监督职责，三监察调查职责。那么监察处置职责由于跟监察程序、处置 程序有很多内容具有相关性，因此对于监察处置职责，我在监察程序这一章再做详细 的介绍。 第一块内容，监察机关双重领导体制。监察机关在接受同级党委领导的同时，接 受上一级监察机关的领导，实行双重领导体制。国家监察委员会在党中央的领导下开 展工作，这是关于双重领导体制的第一个内容。 第二，如何实现上级监察机关对下级监察机关的领导。《条例》里面做了规定。 第一，下级监委对上级监委的决定必须执行，认为决定不当的，应当在执行的同时向 上级监委反映。二是上级监委对下级监委做出的错误决定，应当按程序予以纠正，或 者要求下级监委予以纠正。 这两个规定有利于上级监察机关加强对下级监察机关的领导，是监察机关双重领 导体制的一个重要的体现。 第二个内容，关于监察监督职责。在这一章的第二节有详细的规定。主要有4块内 容，一是强化政治监督。监察机关它是党内监督和国家监察的专责机关，首要的监督 职责是政治监督。何谓政治监督？就是监察机关对其他机关主要是国家机关、企事业 单位在履行党中央重大决策部署、习近平总书记重要指示批示精神方面做的如何进行 监督检查，通过政治监督，有利于确保党中央的政令畅通，有助于维护党中央的权威 ，习近平总书记的两个核心地位，是监察机关作为政治机关的职责体现。通过强化政 治监督，有助于确保各权利主体有效的行使权力、正确的行使权力，确保权力真正的 为民服务，为人民谋幸福。这是强化政治监督。 二是做深日常监督。日常监督是一种非常好的预防性权力监督措施，它有助于防 止公职人员从好同志突然成为阶下囚。有的公职人员由于在犯小错误的时候没有受到 日常监督，等到犯了大错误以后，才真正感受到监督力量的存在，而此时悔之晚矣 ，对于国家、对于他的家庭都是重大的损失。所以做好做深日常监督，是一种有效预 防权力腐败、减少权力腐败造成损失的一个很好的制度安排。那么日常监督的方式 ，包括参与相关的会议，在相关会议上列席、调研，还包括提醒谈话，还包括用好第 一种形态，这些等等都属于做深日常监督的方法和举措。 第三是专项监督。专项监督是监察机关对专项工作开展的监督。比如说对于粮食 安全、对于金融领域、对于相关的重要的专项工作开展了专项监督，它具有机动性和 很强的针对性。 第四，以案促改。以案促改就是案子查处以后，通过分析案发的原因，来查办涉 案单位存在的问题，来推进制度的完善、整改。那么以案促改，它是属于不能腐的范 畴。但同时，以案促改它也是实现敢腐、不能腐、以至于不想腐三者有机贯通衔接的 一个重要的举措。 第三个内容监察调查。监察调查是监察机关三项职责之一，监察机关有三项职责 ，监督职责、调查职责、处置职责。 那么监察调查这里边首先要明确监察机关可以对哪些行为进行调查，对哪些案件 进行调查，对哪些罪名进行调查，《条例》都有详细的规定。我们看《监察法》第 11条规定，监察机关依法对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输 送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。那么通过这一条我 们可以知道监察机关可以对职务违法和职务犯罪两类案件进行调查，同时还可以通过 这一条规定知道监察机关对涉嫌贪污贿赂等7种职务违法、职务犯罪作为调查的重点。 换言之，监察机关调查的重点是贪污贿赂等7类违法和犯罪行为，但是这并不代表监察 机关只能对这7类违法犯罪行为进行调查。 那么《条例》在此基础上进一步明确监察机关调查范围，规范了职能管辖，实现 对职务违法犯罪调查的全覆盖，避免出现管辖真空。 那么通过《监察法》第11条，我们知道监察机关可以对职务违法行为进行调查 ，这里我们首先要明确职务违法的概念。职务违法概念，在《条例》第二十三条有详 细规定，它是指公职人员实施的与其职务相关联，虽不构成犯罪但依法应当承担法律 责任的下列违法行为，具体有4个方面，一利用职权实施的违法行为，二利用职务上的 影响实施的违法行为，三履行职责不力、失职失责的违法行为，四其他违反与公职人 员职务相关的特定义务的违法行为。 那么职务违法和职务犯罪有关联也有区别。广义上的职务违法，包括职务犯罪 ，那么《条例》里面讲的职违法它是一种狭义的职务违法，它是不同于职务犯罪的职 务违法，他是虽然不构成犯罪，但依法应当追究法律责任的违法行为。 那么在很多情形下，职务违法他与职务犯罪是一种层次性关系，比如说滥用职权 ，他如果情节严重造成严重后果，就可能构成滥用职权犯罪，但如果没有造成严重的 后果，那么可能只是构成滥用职权违法。再比如收受他人礼金，利用职权收受他人礼 金，为他人谋利。如果金额只有几千元，那么他是公职人员，那么这个行为构成了职 务违法。如果金额较大，比如说超过了3万，那么这个时候可能就构成受贿罪。所以说 职务违法和职务犯罪在很多情形下，它是一种层次性关系。 职务违法，第一，职务违法具有“职务相关性”。如果说一个公职人员实施了一 个违法行为，跟他的职务没有相关性，比如说一个公职人员实施了吸毒、赌博，这个 属于违法行为，但是由于跟职务没有关联性，这个不属于职务违法。 第二，职务违法必然具有“违法性”。如果他不具有违法性，那就不是职务违法 。 第三，职务违法是具有“应受处罚性”且不构成犯罪的行为。如果一个公职人员 实施一个行为，尽管是具有职务相关性，也具有违法性，但是情节轻微，达不到应受 处罚性，那么这个时候就不构成职务违法。这个其实我们对犯罪的理解也是一样，有 的行为他违反了刑法，但是他由于不具有处罚性，情节轻微，那么这个时候是可以不 构成犯罪。 监察调查的第二方面就是关于职务犯罪的调查。监察机关可以对7类犯罪行为进行 调查，或者说这7类是监察机关调查的重点。那么到底监察机关对哪些职务犯罪，或者 说对哪些罪名可以管辖呢？《监察法》没有规定，《条例》里面这次做了详细的规定 ，明确监察机关可以管辖的罪名涉及101个。当然这里我们需要注意，这101个并不是 其他机关就无法管，这里需要分三类。 首先第一类是监察机关专属管辖的罪名。所谓专属管辖的罪名是对于这些罪名只 有监察机关具有管辖权，其他机关都无权管辖。这些罪名主要包括贪污贿赂、失职渎 职、玩忽职守等常见的职务犯罪罪名，这些罪名的犯罪主体都有国家工作人员的要求 ，这是第一类。 第二类是监察机关与公安机关共管的罪名。什么叫监察机关与公安机关共管的罪 名？就是这一类罪名的犯罪主体没有身份要求，可以是公职人员，也可以是非公职人 员。如果是公职人员实施的犯罪，那么就应该是由监察机关来管。反之如果是非公职 人员实施的罪，那么就是由公安机关管。 比如我们知道一个常见的罪就是职务侵占罪。职务侵占罪他的犯罪主体它是非国 家工作人员。那么非国家工作人员并不一定就完全不是公职人员，有的公职人员不是 国家工作人员。比如说村干部在管理集体事务中侵占了资金，那么村干部属于公职人 员，在管理集体事务中，他并不属于国家工作人员，或者说并不能以国家工作人员论 ，那么这个时候他侵占集体资金，它就构成了职务侵占罪。那么这个罪由于他的实施 主体是村干部，那么应当由监察机关来管辖。那么反之，如果是一个村民在集体事务 中侵占了资金，那么这个村民他并不是公职人员，那么这个时候他实施的职务侵占罪 就是由公安机关管，再比如说民营企业，普通员工侵占了企业的资金，那么构成了职 务侵占罪，这时候当然是由公安机关管，所以这就是监察机关与公安机关共管的罪名 。 第三类就是监察机关与监察机关共管的罪名。刑事诉讼法第十九条规定，监察机 关对于在诉讼监督中发现的司法工作人员实施的罪名，可以侦查。那么这里面，监察 机关对于这个罪名管辖的条件有2个，一个是在诉讼监督中发现，第二它的犯罪主体是 司法工作人员。同时我们还要注意到刑事诉讼法他用的词是可以侦查，可以侦查并不 代表它必然是由监察机关来管辖。这样的情况下，监察机关同样有权来管辖。但是为 了便利性，一般情况下，对于这种罪名是由监察机关管。那么如果说一个司法工作人 员，他同时实施了罪名中的一种或者几种，还有他又实施了贪污贿赂等监察机关专属 管辖罪名。 那么这个时候根据相关规定，一般是由监察机关来管，当然这个时候两个机关可 以进行沟通，但对于这种互市案件，由于它具有相关的罪名，涉及到职务犯罪，常见 的职务犯罪。那么这个时候是由监察机关管比较适宜。 第二节 《中华人民共和国监察法实施条例》解读（下） 第三章监察范围和管辖。第三章共17条，分2节，逐项细化了《监察法》规定的六 类公职人员的范围，明确了监察机关的管辖分工。 监察对象。《条例》严格把握“行使公权力”这一根本标准，对《监察法》规定 的六类监察对象逐项进行了细化，以明文列举的方式作出规定，进一步解决实践中对 有的监察对象难以界定的问题，同时明确对单位违法的处理原则，为有效推进监察全 覆盖提供更完善的制度支撑。 监察对象，我们知道《监察法》第15条一共是规定了六类监察对象，那么这6类监 察对象的范围是什么，一直是监察法实施中遇到的一个重点难点问题。