人大工作探讨 习近平总书记高度重视智库建设和立法工作， 要求集中各方面智慧、凝聚最广泛力量，提高立法工 作质量和效率。他指出：“不是什么法都能治国，不 是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立 法质量。”新形势新任务，需要省级和设区的市人大 及其常委会进一步健全完善立法智库工作机制，使 立法智库工作的质量和水平适应地方人大立法高质 量发展需求。 一、智库工作机制 地方人大立法智库工作机制是指在地方人大 立法工作中有关智库的建设、运行和立法参与机制。 1.建设机制。事关立法智库定位与功能，分为 服务人大机关、服务相关机构、服务人大代表、服务 社会公众（社会智库或独立智库）四种。地方人大立 法工作中的相关机构，是承担法规起草任务、向人大 提交法规草案的机构等。服务人大机关、人大代表 和相关机构的立法智库，也应服务社会公众。服务 社会公众的立法智库与前三者缺乏相对稳定或正式 的合作关系。 地方人大机关的立法智库有组织、机构、平台、 机制等四类。一是智库组织，有研究会、专家库、人 大代表小组等。二是智库机构，包括研究院、研究中 心、研究所、研究咨询基地、法律顾问公司等。三是 智库平台，分民意互动平台和民意征集平台。论证 会、听证会、座谈会、基层立法联系点、人大信访等形 式，具有一定互动性。民意征集平台是人大机关利 用广播、电视、报刊、网站、两微一端等平台，征求社 会各方面意见建议。平台的特点在于开放性，面向 社会各界、各方面、各阶层开放。四是智库机制，是 地方人大发挥立法智库作用的工作机制，以及立法 智库的运转方式和工作制度。 一般来说，立法智库就是机构和组织，平台和 机制属于运行机制和参与机制。由于地方人大立法 智库建设水平低、作用发挥有限，平台和机制发挥了 一定的智库作用。立法智库建设机制还包括组织管 理、人员选聘、经费投入等制度。 2.参与机制。参与机制决定了立法智库的发展 和活动空间。从工作对象的角度，分代表参与、专家 参与和公众参与等，由人大机关为代表，专家、公众参 与立法的工作机制。从工作方式的角度，包括立法 调研、立法论证、立法听证、立法审议等。完善的地方 人大立法智库参与机制面向人大代表、专家学者和 社会公众开放，而不是在程序上将各方区别对待。 3.运行机制。涉及立法智库的活动组织和研 讨开展。从立法智库名称分为研究会工作机制、专 家库工作机制、研究中心工作机制、研究基地工作机 □ 山东省滨州市人大常委会研究室课题组 完善地方人大立法智库工作机制的研究与思考 054 DOI:10.13755/j.cnki.rdyj.2020.06.013 制等。如，立法咨询制度、立法专家顾问库工作规 则、地方立法咨询专家库管理办法、基层立法联系点 工作规则、立法研究评估与咨询服务基地工作规定 等。从智库工作方式分为立法审议、立法调研、立法 论证、立法听证以及立法智库保障机制等。座谈会、 公开征求社会意见、立法协商和公民旁听属于调研 机制。立法评估属于立法论证。保障机制如地方立 法经费使用管理办法、立法咨询付酬办法、加强立法 工作队伍建设的意见等。 二、存在问题 地方人大立法智库工作机制的问题，主要是不 够平衡、不够公开、不够完整、不够科学。机制问题 导致立法智库难以有效发挥作用，地方立法难以达 到“不抵触、有特色、可操作”要求。2019年5月，司 法部对《泰安市城市绿化条例》等全国若干件城市绿 化类法规进行审查，具有警示作用。 1.机制平衡性不足。在立法智库参与机制中， 参与主体不均衡，服务人大代表特别是服务人大常 委会组成人员的立法智库严重缺位，服务人大机关 的立法智库与服务相关机构的立法智库相比未能充 分发挥作用。公众参与、代表参与、专家参与和行政 参与等，信息不对称、机会不均等。智库工作机制对 社会各方面参与人大立法的相关保障不均衡，尚未 从根本上消除行政化痕迹，存在事实上的行政依赖 和行政主导。典型的是立法协调机制中，有一个“双 组长制”。 2.机制公开性不足。人大机关及其立法智库 的信息公开没有实现常态化、制度化和规范化，公开 性不足导致机制开放性不足。不像立法相关机构及 其智库熟悉地方性法规涉及的特定领域情况，人大 机关及其立法智库面对专业性技术性强的立法事 项，权威性与影响力不够。开放性不足使得人大机 关只有少数人参与立法，这些人不可能对所有地方 性法规所调整和规范的社会领域全面了解。很多地 方人大机关往往在遇到难解问题时才引入立法智 库。立法智库做不到全程参与，无法以有限的信息 做出科学咨询。各地人大立法智库成员以学者、律 师居多，很多也是特定地方性法规所涉及社会领域 的局外人，参与实践、联系群众、接触实际的机会少， 他们掌握的信息跟立法相关机构及其智库掌握的信 息严重不对称。立法智库信息公开不充分，就无法 从社会各界获得足够的智力支持。很多地方，人大 立法智库形同虚设。 3.机制完整性不足。人大机关对立法智库依 赖性差、选择性强。立法智库工作机制是促进“社会 各方有序参与立法的途径和方式”，是一个完整、系 统、稳定的参与机制。实践中，参与机制不均衡，立 法机关主观上认为必要，才引入立法智库。如，参与 立法论证、法规起草的专家，有时不能列席人大立法 审议。立法智库缺乏规范有序的参与机制，特别是 立法听证、公民旁听等方式较少采用。很多情况下， 立法智库成为陪衬。立法机关若不依赖相关机构， 地方立法就成了“四不像”，立法智库不认可，社会公 众不遵守，执法