政策 2013.11 经 济 建 设 JING JI JIAN SHE 习近平总书记在 7 月下旬的湖北考察讲话中要求，深化农村改革，完善农村基本经营 制度，要研究农村土地所有权、承包权、经营权三者 之间的关系，土地流转要尊重农民意愿，保障基本农 田和粮食安全，要有利于农民增收。学习总书记讲 话，调研湖北农村土地流转情况，我们对新形势下土 地流转七个重大问题有了一些新的思考和认识。 土地流转的目的是什么 有些人认为这是一个很明显也很浅显的问题，但 我们调查发现，很多问题的产生都与这个问题有关， 它是众多问题的根。比方说，有些地方为了出政绩而 流转，为了树典型而流转，为了考核名次而流转，为 了招商引资而流转。虽然这些地方的领导高度重视土 地流转工作并客观上起到了引导促进推动的作用，但 主观意图值得商榷。搞清楚我们为什么要进行土地流 转，先要弄明白土地流转因何而产生。从大处看，归 功于改革开放，得益于城乡经济社会发展特别是农村 社会生产力的发展，是城镇化、工业化发展的必然趋 势，是农业现代化发展的必然结果，是农民致富奔小 康的必要选择。从实处看，土地承包经营成本高、种 田比较效益低，这是基础；农村劳动力大量转移，造 成留守老人、妇女生产艰难和部分农田抛荒，这是前 提；机械化水平提高和生产技术进步，这是条件；新 型经营主体崛起和社会化服务发展，这是关键；法律 允许和政策支持，这是保障。我们在学习和调研中理 解，土地流转的目的主要在四个方面：一是发展适度 规模经营，推进农业现代化；二是转移农村劳动力， 增加农民收入；三是稳定粮食生产；四是促进城镇 化、工业化。简言之“四增”，即农民增收、农业增 效、粮食增产、“四化”增速。 土地流转有无规律可寻 做大事要遵循规律。土地流转是涉及亿万农民切 身利益的大事情，是关联经济、政治、社会、文化多 方面的大工程，是农村基层干部群众的大创举，探究 其中的发展规律，意义重大且十分必要。我们不敢说 发现了什么规律，但在学习和调研中觉得，有些基本 的东西是可以把握的。一是土地流转与经济社会发展 水平相适应。特别是与工业化、城镇化和农业现代化 水平成正比。从全国看，沿海地区经济社会发展快一 些，土地流转比例高一些，中西部地区发展慢一些， 比例也低一些。从湖北看，至今年 6 月全省土地流转 面积 971 万亩，占家庭承包经营面积的 21.6%，而发 展较快的武汉、黄石、鄂州流转率达到了 40%。正是 从这个基本点上看问题，我们作出这样的判断，湖北 的土地流转处在正常发展速度，虽然比全国平均值 23.9%低了 2.3 个百分点，但与湖北农业大省、粮食 主产区基本“相适应”。二是从低到高呈“对勾型” 发展。据有关方面统计，2002 年，全省土地流转规 模经营面积达到 250 万亩；2006 年全省降至 100 万 亩；后来呈恢复性发展趋势，2008 年开始至今呈现 土地流转若干重大问题研究 ● 余爱民 38 政策 2013.11 经 济 建 设JING JI JIAN SHE 发 展“加 速 度”，近 6 年 土 地 流 转 的 比 例 分 别 为 6.8%、8.9%、10.9%、14.8%、19%、21.6%，平均每 年以 3 个百分点增长。把握“由低到高”的发展趋 势，我们充满信心，“前进道路有曲折”，不必为一 时一事的比例下降而担心。三是在农村制度改革中推 进。土地流转是整个农村制度改革中的重要一环，特 别是农村土地制度改革中的关键环节，需要放在整个 农村改革大局中一起谋划和部署，才有整体效果，所 谓“不谋大局不足以谋一事”；但可以率先实现某一 方面的突破，起到引领农村制度改革的先锋作用，所 谓“一子走好而满盘皆活”。比方说武汉农村综合产 权交易所的建立，对于湖北乃至全国土地流转、规模 经营发展都是一个引领和推动，习近平总书记来此考 察后肯定“这是积极探索”。四是以稳定家庭承包经 营制度为基础。《农村土地承包法》规定，国家依法 保护农村土地承包关系的长期稳定。党的十七届三中 全会决定强调指出，赋予农民更加充分而有保障的土 地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久 不变。所有权、承包权的稳定是根，经营权的流转是 形。稳定支撑流转，流转促进稳定，离开了稳定，流 转是空中楼阁，没有了流转，稳定是一潭死水。我们 要正确认识和处理稳定承包经营制和土地流转的辩证 统一关系，既不走“只管稳定、不管流转”的“僵死 之路”，更不走“只管流转、不管稳定”的“错误之 路”，决不走“用流转来否稳定”的“颠覆之路”。五 是必须增加农民收入。土地流转的本质就是推进土地 要素的市场化，显化土地的资本价值，促进农民获得 财产性增收。农村工作的核心是增加农民收入，土地 流转必须增加农民收入，否则农民不会答应。有的地 方给农民流转收入太少，特别是不能让农民共享受让 方不断发展的利益，农民不高兴，甚至不惜撕毁已签 订的合同，强行收回承包地，这就是没有处理好利益 关系所造成的。六 是积极稳妥有序。国家法律和中 央政策对于土地流转是比较谨慎的，有两个重要的关 键词表明这个态度，那就是“可以”和“允许”。实 践证明，土地流转应该采取积极稳妥有序的态度。积 极，就是要引导、促进、服务、保障土地流转；稳 妥，就是实事求是，因地、因时、因户而宜，不搞东 西南北齐步走，不搞好差快慢一刀切，不搞运动式， 不搞强迫命令；有序，就是遵重规律，形成规范，有 目标、分阶段、有重点、保质量、讲方法、求效果地 推进。做到积极易，做到稳妥难，做到有序好。 土地流转靠谁主导 农村工作有一项普遍适用的原则，叫做“政府主 导，农民主体”。政府主导推进土地流转确实起到了 巨大的作用，很多地方制定流转规划，下达流转指 标，出台优惠政策，纳入领导干部绩效评估考核的范 围，与干部任免紧密挂勾。可以说，所有大规模流转 的地方，都是政府在发挥重要作用；能够出现当前土 地流转快发展的新局面，很大程度上是党委政府重 视、行政推动有力的结果。但问题也从中来，行政过 度干预，强迫农民流转，侵害群众利益，引发群体事 件。在农村信访件中，土地纠纷一直居高不下，土地 流转侵权事件是其中一大主因。我们在学习和调研中 坚持这样一种认识，市场是推进土地流转健康发展的 主要力量，市场主导与政府服务相结合，以“看不见 的手”为主，“看得见的手”为辅，两手抓，形成引 导和促进土地流转的“合力”。土地流转一路走来， 总的来看还是市场当主角、行政当配角。其实，最初 的土地流转是“不可以”和“不允许”，农民只能私 下地、偷偷摸摸地干这事，被乡村干部抓住了还要挨 批评的。后来因为农村劳动力大量地向城镇和工业转 移，大量的农田弃种抛荒，基层干部不得已动员甚至 “命令”党员干部带头“转包”，并且长时间、大面 积、低价格“出租”给老板和债主。后来税费改革、 取消农业税，土地从包袱变成了财富，农民纷纷回家 要地，土地纠纷非常普遍、非常激烈地暴发出来。经 过土地延包再确权、再完善，农民在得到稳定的土地 权益后，劳动力仍然选择进城务工，虽然后来金融危 机引发农民返乡浪潮，土地流转有些波动但并不太 大。再后来，种田比较效益越来越低 （工资收入增长 快、生产成本增长猛、粮食价格增长慢），机械化普 及越来越快，新型经营主体越来越多，政府推进作用 力越来越大，四轮驱动，土地流转便一路“呼啸前 行”。土地流转所形成的转包、出租、互换、转让、 入股等多种模式都是市场模式，至 2012 年底，湖北 土 地 流 转 转 包 占 43.5%、出 租 占 30.4%、互 换 占 39 政策 2013.11 经 济 建 设 JING JI JIAN SHE 5.1%、转让占 11.7%、入股占 3.8%、其它占 5.5%。 我们认为，还是市场主导效应，虽然行政配角的 “戏”越来越多。因为市场需要而产生、依靠市场主 体去推进，随着市场变化而变化，有了问题也靠市场 调节解决。但市场不是万能的，是有缺陷的，也是会 出问题的，故不能缺少政府“这只手”。 土地流转转给谁 有卖家就有买家，有需要就有市场。土地流转最 先流转给农户，后来流转给专业大户，包括现在流行 的家庭农庄，接着流转给农民专业合作社